"Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок: научно-практическое пособие"
(Беляева О.А., Трунцевский Ю.В., Цирин А.М.)
(отв. ред. И.И. Кучеров)
("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2019)	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 04.06.2021

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ
КОРПОРАТИВНЫХ ЗАКУПОК

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

О.А. БЕЛЯЕВА, Ю.В. ТРУНЦЕВСКИЙ, А.М. ЦИРИН

Ответственный редактор
доктор юридических наук
И.И. КУЧЕРОВ

Издание рекомендовано Междисциплинарным советом
по координации научного и учебно-методического обеспечения
противодействия коррупции

Одобрено на секции частного права ученого совета Института
законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

Гутников О.В. - и.о. заместителя заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ФГНИУ "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации", доктор юридических наук;
Кичик К.В. - доцент кафедры предпринимательского права ФБОУ ВО "Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова", кандидат юридических наук.

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Беляева Ольга Александровна - главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор РАН (введение, гл. 2 в соавт. с А.М. Цириным, § 1 гл. 3, заключение в соавт. с А.М. Цириным);
Трунцевский Юрий Владимирович - ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор (гл. 1);
Цирин Артем Михайлович - и.о. заведующего отделом методологии противодействия коррупции ИЗиСП, ответственный секретарь Междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического противодействия коррупции, кандидат юридических наук (гл. 2 в соавт. с О.А. Беляевой, § 2 гл. 3, заключение в соавт. с О.А. Беляевой).
Ответственный редактор:
Кучеров Илья Ильич - заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Закон о закупках - Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"
Закон о контрактной системе - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Федеральный закон N 273-ФЗ - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"
Методические рекомендации - Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утв. Минтруда России 8 ноября 2013 г.

ПРОЧИЕ СОКРАЩЕНИЯ

ЕКНУ - Единый кодекс надлежащего управления
КПК ООН - Конвенция ООН против коррупции 2003 г.
ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития
ЭТП - электронные торговые площадки

ВВЕДЕНИЕ

Законодательная регламентация корпоративных закупок была введена в Российской Федерации с 1 января 2012 г. в целях обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
Как мы видим, целеполагание подобного регулирования является весьма сложно структурированным, поскольку оно сочетает в себе и частноправовые (удовлетворение потребностей), и публично-правовые ориентиры (предотвращение коррупции).
За время действия Закона о закупках образовалась немалая административная и судебная практика по спорам, связанным с применением его норм, хотя надо признать, что единообразием она отнюдь не отличается. По большому счету единые правовые подходы к применению норм Закона о закупках попросту отсутствуют, а правовые позиции высшей судебной инстанции во многом заслуживают критической оценки.
Закон о закупках определяет лишь общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к ней, сама же закупочная деятельность заказчика подлежит регламентации в локальном правовом акте корпоративного заказчика - положении о закупке, содержащем требования к закупке, среди которых порядок подготовки и проведения процедур закупки, включая способы закупки; условия применения способов закупки; порядок заключения и исполнения договоров; иные связанные с обеспечением закупки положения.
Причем в положении о закупке могут быть предусмотрены любые способы закупки, порядок осуществления которых заказчик определяет самостоятельно.
Именно предоставление заказчикам подобной "свободы" в регламентации своей закупочной деятельности порождает массу вопросов о правильном, точном понимании требований Закона о закупках. Корпоративные закупки представляют собой весьма значимый сектор отечественной экономики. Так, по данным Минфина России, в 2018 г. общий объем этих закупок составил 16,9 трлн руб., в качестве заказчиков в единой информационной системе зарегистрировано более 90 тыс. юридических лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мониторинг применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в 2018 году. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/02/main/223-FZ_v_2018_godu.pdf.

Отношения в области противодействия коррупции должны быть урегулированы сбалансированно и гармонично не только в публичной сфере, но и в тех отношениях, которые обладают частноправовым характером, например в области корпоративных (регламентированных) закупок, которые осуществляются не собственно государственными и муниципальными заказчиками, а компаниями с государственным участием. Совершенствование антикоррупционного законодательства невозможно без взаимодействия социальных институтов на современном этапе глобального развития, в том числе без применения методов гуманитарных и социальных наук.
В силу особых причин от состояния правопорядка в данной сфере общественных отношений и в отечественной экономике зависят вопросы адекватного противодействия нашего государства как внешним, так и внутренним угрозам.
В этом контексте возрастает актуальность исследований, связанных с этическими аспектами технологического развития (в частности, в отчете значительное внимание уделено именно вопросам выявления конфликта интересов - системообразующего явления, лежащего в основе антикоррупционной политики), изменениями социальных, политических и экономических отношений.
Научно-практическое пособие посвящено вопросам повышения эффективности противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок. В основу исследования авторами положены меры, направленные на совершенствование антикоррупционных стандартов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (корпоративных закупок), предусмотренные разд. III Национального плана противодействия коррупции.
Авторы подробно анализируют указанные меры, формулируют предложения по их реализации, исследуют условия, провоцирующие возникновение конфликта интересов между участником закупки и заказчиком, дают оценку сведениям, подлежащим обязательному раскрытию должностными лицами заказчика в целях недопущения возникновения конфликта интересов.
Кроме того, в научно-практическом пособии рассматривается ряд обязанностей субъектов корпоративных закупок, в том числе по предоставлению заказчику информации в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможном возникновении конфликта интересов с заказчиком.
По результатам проведенного анализа сделаны выводы о необходимости синхронизации законодательства о закупочной деятельности и законодательства о противодействии коррупции, а также расширения функционала подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с учетом положений разд. III Национального плана противодействия коррупции. При этом особое внимание рекомендуется уделить обеспечению взаимодействия подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с контрактными службами (отделами закупок), по повышению оперативности обмена информацией между ними. Авторы делают вывод об интеграции в законодательство максимально полной номенклатуры информации, получаемой в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов.

Глава 1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК
ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ

1.1. МЕЖДУНАРОДНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ КОНВЕНЦИИ:
ОБЩИЕ ПОДХОДЫ

Борьба с коррупцией является одной из важнейших задач государства, в том числе и для оздоровления экономики любой страны. Коррупция - существенное препятствие для развития бизнес-отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В., Беляева О.А. Антикоррупционный ковенант в гражданско-правовых договорах // Авхадеев В.Р., Асташова В.С., Андриченко Л.В. и др. Договор как общеправовая ценность: Монография. М.: ИЗиСП; Статут, 2018. С. 194 - 203.

Без комплексных усилий всего международного сообщества в искоренении коррупции вряд ли можно говорить о действенной защите прав человека, поскольку коррупция поражает экономику государства, а значит, делает невозможным надлежащее управление (reasonable government) и развитие общества.
В середине 1990-х гг. международное сообщество признало, что коррупция является глобальной проблемой, и в этой области начали активно работать многочисленные региональные и глобальные межправительственные организации. Результатом этой деятельности стало принятие целого свода правовых актов как "обязательного" (договоров и конвенций), так и "мягкого" характера (рекомендаций, резолюций, инструкций и деклараций), подготовленных и принятых в рамках таких организаций, как Организация Объединенных Наций, Совет Европы, Организация экономического сотрудничества и развития, Организация американских государств, Африканский союз, ЕС, СНГ.
Международные правовые инструменты различаются по сфере применения, правовому статусу, членству, механизмам реализации и проведению мониторинга. Тем не менее они преследуют одну цель - установить общие стандарты борьбы с коррупцией на национальном уровне путем введения уголовной ответственности за коррупционные преступления, обеспечения соблюдения антикоррупционных законов, а также проведения мер по предупреждению коррупции. С другой стороны, международные правовые инструменты способствуют выявлению и распространению в мировом масштабе примеров хорошей практики борьбы с коррупцией и содействуют укреплению международного сотрудничества между странами.
Международно-правовое регулирование противодействия коррупции осуществляется на универсальном, региональном, а также на двустороннем уровнях. При этом международно-правовая регламентация противодействия коррупции на региональном и двустороннем уровнях позволяет более эффективно осуществлять универсальные международно-правовые антикоррупционные предписания.
Международные обязательства в сфере противодействия коррупции сосредоточены в основном в международных договорах, в первую очередь в международных антикоррупционных конвенциях, которые приняты как под эгидой международной универсальной организации - Организации Объединенных Наций, так и на уровне ряда Международных региональных организаций, включая Совет Европы, Европейский Союз, Организацию экономического сотрудничества и развития, Организацию американских государств, Африканский союз и т.д.
В плане краткого исторического анализа представляется целесообразным выделить следующие этапы формирования международных стандартов противодействия коррупции:
1) противодействие коррупции рассматривалось в ряду обычных уголовных преступлений, причем коррупционный характер подразумевал взаимодействие преступного сообщества с лицами, находящимися на государственной службе, которые использовали свои должностные полномочия в интересах преступного сообщества;
2) противодействию коррупции был придан международный характер, что создавало условия для применения мер противодействия коррупции в качестве инструмента конкурентной борьбы за рынки;
3) формирование и развитие практики применения национального законодательства о противодействии международной коррупции, превращение противодействия коррупции в инструмент реализации конкурентной и иной политики; расширение понимания коррупции за счет включения в число коррупционных правонарушений так называемой внутрикорпоративной коррупции.
В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и важнейших региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.
На двустороннем уровне заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 г.
Помимо международных договоров определенные международно-правовые ориентиры в сфере противодействия коррупции задаются международными актами рекомендательного характера, действующими в рамках Содружества Независимых Государств, Организации Договора о коллективной безопасности, Совета Европы и т.д.
В международно-правовых актах содержатся как базовые, так и специальные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых на государства различен ввиду количества государств - участников соответствующих международных договоров, юридически обязательного или рекомендательного характера того или иного документа, специфики его содержания и т.д.
КПК ООН представляет собой основополагающее международное соглашение в рассматриваемой сфере. На сегодняшний день участниками КПК ООН является большинство государств земного шара. Рассматриваемая Конвенция содержит в себе международный антикоррупционный стандарт, на основе и с учетом которого развиваются региональные и двухсторонние международные механизмы.
КПК ООН предусматривает, что каждое государство-участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и в надлежащих случаях установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер (ст. 12 "Частный сектор").
Также следует отметить акты, принятые на международном уровне, регламентирующие вопросы противодействия коррупции применительно к осуществлению международных коммерческих сделок, а именно Декларацию Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г., Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.
В условиях развития и постоянного усложнения международных отношений коррупцию следует рассматривать не только как сугубо угрозу внутригосударственному правопорядку, но и как вызов, стоящий перед международным сообществом, гражданским обществом, человечеством в целом.
Международно-правовое регулирование противодействия коррупции выполняет, в частности, следующие функции:
- охватывает широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем применяются в национальных юрисдикциях и реципируются в законодательство государства;
- создает ориентиры для укрепления правового государства и задает их для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области и приведения их в соответствие с антикоррупционными принципами и стандартами;
- служит основой для международного сотрудничества государств в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.
Совет Европы разработал ряд многоаспектных правовых документов, касающихся таких вопросов, как криминализация коррупции в государственном и частном секторах, ответственность и компенсация за ущерб, причиненный коррупцией, поведение государственных должностных лиц и финансирование политических партий. Эти документы направлены на расширение возможностей государств по борьбе с коррупцией как на национальном, так и на международном уровне:
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия - 27 января 1999 г.; вступление в силу - с 1 июля 2002 г.);
Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия - 15 мая 2003 г.; вступление в силу - с 1 февраля 2005 г.);
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (дата принятия - 4 ноября 1999 г.; вступление в силу - с 1 ноября 2003 г.);
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (дата принятия - 16 мая 2005 г.; вступление в силу - с 1 мая 2008 г.).
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. <1> провозгласила, что коррупция:
- угрожает верховенству права, демократии, правам человека;
- подрывает принципы надлежащего управления, равенства и социальной справедливости;
- искажает конкуренцию;
- тормозит экономическое развитие;
- ставит под угрозу стабильность демократических институтов и моральных устоев общества.
--------------------------------
<1> Конвенция направлена на скоординированную криминализацию большого числа коррупционных деяний. Она также предусматривает дополнительные уголовно-правовые меры и более эффективное международное сотрудничество по уголовному преследованию за коррупционные преступления. Конвенция открыта для присоединения государств, не являющихся ее членами. Реализация данной Конвенции контролируется Группой государств против коррупции (GRECO). Как только государства, которые еще не являются членами GRECO, ее ратифицируют, то автоматически станут ее членами. Конвенция имеет широкий охват и дополняет существующие правовые документы.

Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках 1997 г. устанавливает юридически обязательные стандарты для криминализации подкупа иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих сделках и предусматривает целый ряд соответствующих мер, которые делают их эффективными. Это первый и единственный международный антикоррупционный инструмент, ориентированный на "сторону предложения" сделки по взяточничеству.
Также в этой связи следует назвать Конвенцию о борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских сообществ или служащие государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 г.
Конвенция предусматривает уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций. Согласно Конвенции каждое государство - член ЕС принимает необходимые меры, позволяющие установить уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций или лиц, уполномоченных принимать решение или осуществлять контроль за коммерческой организацией, в соответствии с принципами, определенными его национальным законодательством, в случае совершения актов коррупции лицом, имеющим полномочия действовать от имени коммерческой организации.
Таким образом, мы можем резюмировать, что на международном уровне вопросы противодействия коррупции в сфере бизнеса отражаются в ряде международно-правовых актов, в первую очередь международных антикоррупционных конвенциях. Также в определенной степени внимание соответствующим вопросам уделяется в международных актах рекомендательного характера. Отдельное внимание противодействию коррупции в сфере бизнеса уделяется в документах, принимаемых в рамках Международной торговой палаты.
Кроме того, международно-правовое регулирование противодействия коррупции в сфере бизнеса следует рассматривать в системной связи с корреспондирующими ему актами национального законодательства, поскольку только на основе совместного применения и реализации международно-правовых и внутригосударственных предписаний возможно добиться синергетического эффекта и достичь значимых результатов в рассматриваемой области общественных отношений.

1.2. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

В мае 1994 г. Совет министров ОЭСР принял Рекомендацию Совета о взяточничестве в международных деловых операциях, в которой просил членов Совета предпринять конкретные и значимые шаги для внесения поправок в свои законы, налоговые системы, требования к ведению бухгалтерского учета и отчетности, процедуры государственных закупок <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/Australia-Phase-4-Report-ENG.pdf.

В 1997 г. все 29 стран - членов ОЭСР и пять стран, не являющихся членами, согласились подписать Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях. Конвенция ОЭСР обязывала подписавшие страны соответствовать модели США, запрещающей взяточничество и отмывание денег. Затем эта модель получила дальнейшее развитие в КПК ООН (UNCAC), которая содержала новые обязательства по обеспечению прозрачности в закупках и в настоящее время представляет собой самое широкое международное обязательство по борьбе с глобальной коррупцией <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm.

Рассмотрим международные правовые документы противодействия коррупции подробнее <1>.
--------------------------------
<1> См.: Kalina A. International legal tools and anti-corruption efforts regarding public procurement. URL: http://eupublicprocurement.org.ua/international-legal-tools-and-anti-corruption-efforts-regarding-public-procurement.html?lang=en.

Конвенция ООН против коррупции (UNCAC). UNCAC была принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступила в силу 14 декабря 2005 г. Она требует криминализации широкого спектра деяний коррупционной направленности, если они еще не являются преступлениями по внутреннему законодательству, включая такие формы коррупции, как торговля влиянием, сокрытие и отмывание доходов от коррупции.
В гл. II "Превентивные меры" UNCAC содержится ряд специальных положений (ст. 7 - 10, 13), направленных на интеграцию рациональной практики закупок в более широкую антикоррупционную инициативу. В указанных статьях, в частности, рассматриваются вопросы, связанные с прозрачностью в государственном секторе, такие как создание кодексов поведения государственных должностных лиц, обеспечение транспарентности государственных закупок и прозрачности государственных финансов; меры, которые государства должны принять в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.
Для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции, ст. 9 UNCAC предусматривает необходимость:
a) создания потенциальным участникам торгов возможностей для подготовки и представления их тендерных заявок;
b) установления транспарентности проведения торгов;
c) принятия объективных решений о публичных закупках;
d) создания системы контроля за соблюдением правил или процедур торгов, включая эффективную систему их обжалования;
e) мер по регулированию добросовестности персонала, который несет ответственность за закупки.
СНГ. Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок приняты на уровне стран СНГ. Так, Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" <1> среди приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики отмечает государственные закупки (ч. 1 ст. 5). Эта сфера правового регулирования отнесена "к числу приоритетных для реализации мер антикоррупционной политики и является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией" (ч. 2 ст. 5).
--------------------------------
<1> Принят на 22-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 15 ноября 2003 г. N 22-15).

К антикоррупционным стандартам в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27) Модельный закон относит:
1) гарантии на использование экономических (рыночных) критериев определения победителей торгов (конкурсов) на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;
2) ограничения:
- на внеконкурсное и закрытое проведение торгов на размещение заказов и закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;
- введение квалификационных требований, предъявляемых к поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, без проведения антикоррупционной экспертизы таких требований;
- участие в торгах лиц, имеющих судимость за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными, или совершивших иные коррупционные правонарушения при участии в предыдущих торгах;
3) запреты:
- на установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;
- немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;
- создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к протоколам процедур закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;
- выставление любых не предусмотренных законом требований по установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию поставщика;
- участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд супругов и близких родственников лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над проведением государственных и муниципальных закупок.
Директивы ЕС о государственных закупках <1>. ЕС имеет наиболее развитую систему государственных закупок, охватывающую различные страны мира. Тем не менее, по разным оценкам, коррупция в государственных закупках обходится примерно в 5 млрд евро в год по всему Европейскому союзу <2>.
--------------------------------
<1> Директивы ЕС о государственных закупках охватывают основополагающие принципы процессов закупок и прозрачности. Их основная цель заключается в устранении барьеров в торговле, которые в контексте государственных закупок требуют устранения любого ограничительного доступа к публичным контрактам в рамках ЕС. Таким образом, государства - члены ЕС должны применять эти основополагающие принципы при заключении государственных контрактов, особенно тех, которые касаются недискриминации, равного обращения, конкуренции и прозрачности. Правовой режим, установленный директивами ЕС, также основан на различных основополагающих принципах и разъяснениях надлежащей практики, которые были разработаны судом Европейского союза на протяжении многих лет.
<2> URL: https://www.rand.org/news/press/2016/03/22.html.

Директивы ЕС:
- Директива 89/665/ЕЭС от 21 декабря 1989 г. "О средствах правовой защиты в государственном секторе ЕС";
- Директива 92/13/ЕЭС от 25 февраля 1992 г. "О средствах правовой защиты в секторе коммунальных услуг ЕС";
- Директива 2009/81/ЕС от 13 июля 2009 г. "Об обороне и чувствительных закупках для обеспечения безопасности";
- Директива 2014/24/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/18/ЕС, охватывает контракты на общественные работы, контракты на государственные поставки и на общественные услуги;
- Директива 2014/25/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/17/ЕС, охватывает процедуры закупок предприятий, работающих в секторах водных, энергетических, транспортных и почтовых услуг;
- Директива 2014/23/ЕС от 26 февраля 2014 г. "О заключении концессионных договоров";
- Директива 2014/55/ЕС от 16 апреля 2014 г. "Об электронном выставлении счетов в государственных закупках".
Для достижения целей справедливости, конкуренции и соотношения цены и качества директивы требуют реализации эффективных и действенных процессов закупок, для чего требуются адекватные меры контроля для поощрения конкуренции и минимизации риска мошенничества, коррупции, растрат и неправильного управления государственными средствами. Поэтому транспарентность считается одним из наиболее эффективных инструментов сдерживания коррупции и обеспечения оптимальности затрат. Прозрачность в сфере закупок - это публикации закупочной политики, планов закупок, объявлений о тендерах, информация о критериях оценки в тендерной документации, публикация решений о заключении договоров и цен, установление надлежащих и своевременных механизмов подачи жалоб и внедрение мер по урегулированию конфликта интересов, требования к раскрытию информации в сфере государственных закупок должностных лиц. Данные меры призваны обеспечить проведение справедливых, равноправных и недискриминационных процедур. Транспарентность повышается благодаря эффективным мерам по управлению государственными закупками, включая проведение мониторинга систем закупок государств - членов ЕС и выполнение требований, адресованных государствам-членам представлять определенные доклады о функционировании их систем.
Правовая база Совета Европы по борьбе с коррупцией. Совет Европы поддерживает и развивает плюралистическую демократию, права человека и верховенство закона и играет ведущую роль в борьбе с коррупцией, которая представляет угрозу для самих основ этих ценностей.
Подход Совета Европы к борьбе с коррупцией всегда был многодисциплинарным и состоит из трех взаимосвязанных элементов: установление европейских норм и стандартов, контроль за соблюдением стандартов и создание с помощью программ технического сотрудничества в отдельных странах и регионах соответствующего потенциала.
Совет Европы разработал ряд многоаспектных правовых документов, касающихся таких вопросов, как криминализация коррупции в государственном и частном секторах, ответственность и компенсация за ущерб, причиненный коррупцией, поведение государственных должностных лиц и финансирование политических партий. Эти документы направлены на расширение возможностей государств по борьбе с коррупцией как на национальном, так и на международном уровнях.
Правовые документы Совета Европы по борьбе с коррупцией:
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия - 27 января 1999 г.);
- Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия - 15 мая 2003 г.);
- Конвенция о гражданской коррупции (дата принятия - 4 ноября 1999 г.);
- Резолюция (97)24, касающаяся 20 руководящих принципов по борьбе с коррупцией (дата принятия - 6 ноября 1997 г.);
- Рекомендация N R(2000)10 о кодексах поведения государственных должностных лиц (дата принятия - 11 мая 2000 г.);
- пояснительная записка к проекту Рекомендации N R(2000)10 о кодексах поведения государственных должностных лиц (дата принятия - 20 апреля 2000 г.);
- Рекомендация N Rec (2003) об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (дата принятия - 8 апреля 2003 г.);
- Рекомендация (2014) о защите информаторов (дата принятия - 30 апреля 2014 г.).
Таким образом, Совет Европы применяет широкий набор инструментов противодействия коррупции и отмыванию денег. При этом международные антикоррупционные стандарты устанавливаются не только в виде конвенций, но и в виде документов мягкого права (soft law) - рекомендаций и резолюций. Соблюдение указанных документов обеспечивается Советом Европы и другими международными организациями с помощью различных механизмов мониторинга. Этот подход часто поддерживается посредством осуществления проектов технической помощи и сотрудничества и (или) программ <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.intosai.org/about-us/issai.html.

Следует отметить, что хотя большинство инструментов СЕ имеют более широкий фокус на коррупции, чем на государственных закупках как таковых, они также явно имеют отношение к государственным закупкам. Особое значение имеют 20 руководящих принципов по борьбе с коррупцией и кодексы поведения СЕ для государственных должностных лиц.
Правонарушения, связанные с коррупцией, предполагают вмешательство, оказывающее существенное разрушительное влияние на рынок (distorting the operation of a legitimate market) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Aldridge P. Reforming Bribery. Criminal Law Review. 2008. P. 671, 675. Цит. по: Horder J. Bribery As a Form of Criminal Wrongdoing // Law Quarterly Review. 2011. Vol. 127. P. 44.

Новеллой по отношению к прошедшим периодам в толковании коррупционных правонарушений является оценка негативных последствий коррупции не с точки зрения выгоды отдельного предпринимателя, полученной им в результате подкупа, а ввиду разрушающего воздействия коррупции на функционирование и целостность рынка как макроэкономической категории. Данный подход к пониманию коррупции как социально-экономического явления очень важен для российского законодательства, особенно после вступления России в ВТО - международную организацию, главной задачей которой является обеспечение справедливых условий функционирования международных рынков товаров и услуг. При таком понимании непринятие мер по активному противодействию коррупции со стороны Российского государства может рассматриваться также и как нарушение обязательств, вытекающих из соглашений ВТО.
20 принципов борьбы с коррупцией были приняты Комитетом министров Совета Европы (Резолюция (97)24) в ноябре 1997 г. <1>, т.е. почти на два года раньше принятия двух Конвенций Совета Европы против коррупции 1999 г. С точки зрения законодательства эти принципы не являются обязывающими. Однако все страны, входящие в состав ГРЕКО, приняли решение контролировать их выполнение, таким образом фактически взяв на себя обязательства по соблюдению этих принципов. Принципы изложены примерно в 500 словах, в то время как Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности содержит 3 300 слов, а КПК ООН - 17 000 слов. Тем не менее эти принципы затрагивают все ключевые элементы системы по предотвращению коррупции.
--------------------------------
<1> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сборник докладов. М., 2004.

20 принципов борьбы с коррупцией призваны обеспечить принятие государствами - членами СЕ эффективных мер по предупреждению коррупции. В связи с этим они должны улучшать осведомленность общественности и поощрять этическое поведение (принцип 1). Они также должны быть нацелены на то, чтобы в процессе организации, функционирования и принятия решений в государственных административных органах учитывалась необходимость борьбы с коррупцией, в частности путем обеспечения такой прозрачности (принцип 9).
Еще одно требование заключается в создании гарантий того, чтобы в правилах, касающихся прав и обязанностей должностных лиц, были учтены требования борьбы с коррупцией и обеспечивали соответствующие и эффективные дисциплинарные меры, продвигали дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц соответствующими средствами, такими как кодексы поведения (принцип 10). Государства - члены СЕ должны также обеспечить, чтобы соответствующие процедуры аудита применялись к деятельности государственной службы и общественного сектора (принцип 11), одобрить ту роль, которую могут играть процедуры аудита в предотвращении и обнаружении коррупции вне административных органов (принцип 12), и потребовать, чтобы системой публичной ответственности или подотчетности учитывались последствия коррупционного поведения государственных должностных лиц (принцип 13). Кроме того, государства - члены СЕ обязаны принять прозрачные процедуры государственных закупок, которые способствуют справедливой конкуренции и сдерживают коррупцию (принцип 14).
Совет Европы в рамках своей обширной деятельности по борьбе с коррупцией утвердил Типовой кодекс поведения для государственных (неизбранных) должностных лиц. Кодекс является полезным ресурсом и в дополнение к общим принципам охватывает ряд актуальных вопросов, включая конфликты интересов и требования к отчетности, политическую деятельность, подарки, реакцию на ненадлежащие предложения и т.д.
Утверждается, что причинами появления этих кодексов являются, во-первых, недоверие к корпоративному управлению с учетом его сложной организационной структуры и огромной экономической мощи; во-вторых, вера в то, что саморегуляция способна устранить ущерб, нанесенный финансовыми скандалами в таких странах, как, например, США <1>.
--------------------------------
<1> См.: Backer. Private Codes of Corporate Conduct: Should the Fox Guard The HenHouse? Miami Inter-Am. L. Rev. 1992 - 1993. P. 406.

Источники возникновения кодексов можно разделить на две группы.
Во-первых, некоторые из них имеют международное происхождение и издаются международными организациями. Сюда входят кодексы, регулировавшие рекламную деятельность Международной торговой палаты в 1930-е гг.; руководство для многонациональных компаний, выпущенное в 1976 г. ОЭСР; Трехсторонняя декларация принципов, касающихся транснациональных корпораций и социальной политики Международной организации труда (МОТ), изданная в 1977 г. <1>
--------------------------------
<1> См.: Vease Rudolph. En Corporate social responsibility. 2005. P. 366.

Во-вторых, эти кодексы поведения являлись исключительно частной инициативой в результате объединения компаний и с целью саморегулирования их взаимоотношений <1>. Выделим, например, кодекс, принятый многонациональной корпорацией "Мицубиси" в 1943 г., и деонтологические кодексы начала XX в., связанные с профессиональными ассоциациями, которые установили определенные обязанности и этические стандарты для своих членов.
--------------------------------
<1> См.: Duprat. Los codigos de conducta vistos por un jurista frances, en Real Perez (coord.). Codigos de conducta y actividad economica: una perspectiva juridica. 2010. P. 55.

Толчком для увеличения числа кодексов поведения явилась Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Как уже упоминалось, эти инструменты саморегуляции изначально направлены на установление социально ответственного поведения компаний, проводя в жизнь политику многих транснациональных компаний по соблюдению прав человека.
Позже, в конце XX в., к созданию этих кодексов в наибольшей степени привели некоторые корпоративные и финансовые скандалы 1980-х и 1990-х гг., такие, как банкротство "Энрон" (Enron).
То, что несколько транснациональных корпораций были вовлечены в указанные скандалы в связи с коррупцией и нарушениями прав человека и трудовых прав в различных странах, побудило различные заинтересованные группы (стейкхолдеров) заставить эти компании взять на себя предусмотренную законом ответственность. Тем не менее сильное лобби со стороны компаний, выступающих против национальных и международных правил, а также процедурные и юридические трудности с привлечением к ответственности за такие скандалы привели к добровольному принятию кодексов поведения транснациональными корпорациями <1>. Несомненно, это делалось для того, чтобы уменьшить давление со стороны национальных и международных организаций, а также чтобы улучшить свой имидж, растраченный в связи с действиями, в которые они, возможно, уже были вовлечены. Все это привело к тому, что в конце 1990-х гг. компаниями массово принимались кодексы поведения.
--------------------------------
<1> См.: Teubner. Self-Constitutionalizing TNCs? On the Linkage of "Private" and "Public. Corporate Codes of Conduct". Ind. J. Global Legal Stud. 2011. P. 618.

Виды кодексов поведения. Учитывая, что кодексы поведения являются в основном добровольно принимаемыми актами, их систематизация представляет собой довольно сложную задачу, прежде всего потому, что до сих пор нет классификации, которая бы считалась общепринятой среди исследователей, занимающихся этим вопросом <1>. Тем не менее, несмотря на разнообразие кодексов поведения, существуют определенные критерии, используемые для систематического подхода к типам кодексов поведения, под которые подпадает большинство кодексов в зависимости от преследуемых ими целей. Могут быть определены пять основных категорий кодексов <2>: типовые кодексы, кодексы международных организаций, кодексы многочисленных заинтересованных сторон, кодексы торговых ассоциаций и кодексы компании.
--------------------------------
<1> См.: Esteban Velasco. Una aproximacion a los codigos de buen gobierno en el marco del complejo y heterogeneo fenomeno de los codigos de conducta. En Real Perez (coord). Codigos de conducta y actividad econ mica: una perspectiva juridica. 2010. P. 268 y ss.; Sierra Hernalz. Tipificacion y caracterizacion de los codigos de conducta unilaterales de las empresas. En Goni Sein (dir). Etica empresarial y codigos de conducta. 2011. P. 229; Lozano Aguilar. Codigos eticos para el mundo empresarial. 2004. P. 72.
<2> Esteban Rudolph. En Corporate social responsibility. 2005. P. 369. Acoge tambien la misma sistematizacion. Goldsmith. Lawyers responsibility for advising on corporate social responsibility / Ed. by En Mullerat. Corporate social responsibility. 2005. P. 426 y ss.

Типовые кодексы. Это добровольные руководящие принципы, как правило, необязательные, которые направлены на предоставление примеров передовой практики или общих операционных стандартов в основных областях, таких как права человека, экологические права, трудовые права. Их целью не является навязывание стандартов компаниям. Поэтому компании, принимающие данные кодексы, должны сами контролировать их выполнение и соответствие заложенным в них ожиданиям. Такой кодекс поведения используется многонациональной корпорацией "Майкрософт" для своих продуктов онлайн. Корпорация добровольно принимает на себя обязательство о неприкосновенности частной жизни и защите персональных данных своих пользователей и под угрозой отказа в услуге запрещает пользователям производить определенные действия, нарушающие приватность и личные границы, а также выступает против расизма и насилия <1>. В составлении этих типовых кодексов, как правило, участвуют сами работники, представители или организации, которым они адресованы <2>.
--------------------------------
<1> URL: http://servicios.es.msn.com/codigo-conducta/y; http://windows.microsoft.com/es-US/windows-live/code-of-conduct.
<2> См.: Sierra Hernaiz. En Goni Sein (dir.). Etica empresarial y codigos de conducta. 2011. P. 231.

Хотя целью кодексов этого типа и не является создание механизмов принятия компаниями юридической ответственности, они помогают выявить и определить общие стандарты, по которым компании считаются социально и корпоративно ответственными. Последствия несоблюдения этих кодексов обычно состоят в ухудшении корпоративной репутации, что может негативно повлиять на рыночные позиции компании.
Хотя типовые кодексы в основном издаются частными компаниями, они также применимы и к государственным учреждениям. Примером является Кодекс поведения для пользователей компьютеров в службе правосудия, опубликованный в Официальном вестнике Испании от 10 марта 2003 г. N 59 (с. 9423 - 9427). В нем устанавливаются некоторые правила поведения, предназначенные для обеспечения надлежащего использования технических и компьютерных услуг службой правосудия <1>. Среди типовых кодексов можно также выделить Кодекс поведения Суда Европейского союза, опубликованный 22 сентября 2007 г. в Официальном журнале автономных сообществ. Кодекс применяется к членам Суда и нацелен на то, чтобы обеспечить их беспристрастность и независимость.
--------------------------------
<1> URL: http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BC>E-A-2003-4900.

Кодексы, разрабатываемые международными организациями. Они обычно разрабатываются в целях унификации и внедрения определенных паттернов поведения транснациональных корпораций. Примером являются кодексы, изданные ОЭСР, такие как Руководящие принципы для многонациональных компаний, содержащие рекомендации по ответственному ведению бизнеса многонациональными компаниями в области охраны труда, прав человека, борьбы со взяточничеством и защиты интересов потребителей, в том числе в странах - членах этой организации <1>. Хотя применение этих кодексов и не является обязательным, они помогают этим компаниям работать в соответствии с политикой и законами стран, в которых они ведут свою деятельность.
--------------------------------
<1> URL: http://www.oecd.Org/document/28/0,3746,en_2649_34889_2397532_1_1_1_1,00.html.

Другим примером является Конвенция по борьбе с коррупцией ОЭСР, в которой устанавливается обязательство стран-участников по созданию механизмов по предотвращению взяточничества для отдельных лиц и компаний на внутреннем рынке и в международных сделках и по продвижению в государственном и частном секторе рекомендаций этой Конвенции. Имеются также кодексы поведения, выпущенные ООН, касающиеся соблюдения прав человека в деятельности транснациональных компаний. Эти кодексы нацелены прежде всего на то, чтобы транснациональные корпорации соблюдали права человека в странах, где законы и судопроизводство чрезвычайно слабы, а потенциальные виновные могут легко избежать ответственности, учитывая экономическую и политическую власть, которой они зачастую обладают <1>.
--------------------------------
<1> См.: Vease Rudolph. En Corporate social responsibility. 2005. P. 371.

Кодексы заинтересованных сторон (стейкхолдеров). Эти типы кодексов возникают благодаря переговорам между компаниями, НПО, профсоюзами и (или) представителями и государственными органами страны. Кодексы составляются лицами, которые имеют больше возможностей для того, чтобы обеспечить выполнение данных кодексов, что повышает вероятность успешного внешнего и эффективность внутреннего контроля за их исполнением.
Кодексы торговых ассоциаций. Профессиональные ассоциации или федерации являются заинтересованными сторонами, которые разработали кодексы поведения межотраслевого уровня для своей деятельности. В качестве примера можно привести Кодексы торгово-промышленной ассоциации по добыче алмазов, которые нацелены на то, чтобы предотвратить покупку и продажу алмазов, добытых на спорных территориях. Другой пример - Принципы Эквадора, основанные на политике и руководящих принципах Международной финансовой корпорации и Всемирного банка, в соответствии с которыми финансирование должно предоставляться для реализации проектов с учетом социальной и экологической ответственности.
Кодексы компании. Различаются кодексы внутри компании и кодексы компании. Первые тесно связаны с принципами корпоративной социальной ответственности юридического лица и обязательствами, принятыми компанией по отношению к ее окружению (заинтересованным группам, поставщикам, деловым партнерам, инвесторам и т.д.); главным ответственным лицом является сама компания, которая посредством саморегулирования ставит своей целью соответствие этим принципам и ценностям <1>. Часто компании, которые имеют прямой контакт с общественностью, как правило, более продвинуты в разработке и реализации кодексов поведения, содержащих руководящие принципы, для того, чтобы улучшить свою репутацию среди потребителей. Эти компании по сбыту потребительских товаров широкого спроса работают под многонациональными брендами, для которых престиж их торговой марки является делом чести.
--------------------------------
<1> См.: Calvo Gallego. Codigos eticos y contrato de trabajo: Algunas notas. En Fernandez/Gala (coord.). La responsabilidad social empresarial: un nuevo reto para el Derecho. 2009. P. 237.

Вместе с тем содержание кодексов компании, адресованных ее работникам и руководителям, связано с внутренним управлением компании. И, наконец, в рамках подкатегории кодексов компании можно определить так называемые субкодексы поведения. Они сосредоточены на вопросах, требующих более детального регулирования конкретных аспектов. Например, они могут относиться к одежде работников (дресс-код) на предприятии, использованию компьютеров и политике конфиденциальности, а также обучению сотрудников тому, как избежать ситуаций сексуального домогательства и (или) морального насилия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Calvo Gallego. En La responsabilidad social empresarial. 2009. P. 236.

Кодексы этики и служебного поведения могут значительно различаться между собой по степени жесткости устанавливаемой регламентации. С одной стороны, кодекс может закрепить только основные ценности и принципы, которые организация намерена культивировать в своей деятельности. С другой стороны, кодекс может устанавливать конкретные, обязательные для соблюдения правила поведения. Организации следует разработать кодекс этики и служебного поведения исходя из собственных потребностей, задач и специфики деятельности. Применение типовых решений является нежелательным. Вместе с тем при подготовке своего кодекса организация может использовать кодексы этики и служебного поведения, принятые в данном профессиональном сообществе.
Несмотря на то что содержание кодекса поведения во многом зависит от компании и отрасли или области, в которой она работает, большинство этих кодексов имеют нечто общее. Как правило, кодекс поведения может содержать различные положения - от правил, предписывающих, как вести себя сотруднику или руководителю компании в определенных ситуациях в целях содействия соблюдению закона, до рекомендаций, как вести себя в соответствии с определенными этическими нормами. В этом смысле в любом кодексе поведения должны быть закреплены следующие положения <1>:
1. Разрешение случаев конфликта интересов.
2. Понятия: коррупция/мошенничество.
3. Закон о конкуренции.
4. Соблюдение прав человека.
5. Этика и защита от дискриминации.
6. Конфиденциальность и защита данных.
7. Адекватное ведение бухгалтерского учета/своевременное представление отчетности/своевременное представление баланса.
8. Злоупотребление инсайдерской информацией.
9. Безопасность в области обработки данных.
10. Соблюдение экологического законодательства.
11. Соблюдение положений по охране здоровья.
12. Нормативные требования к работе корпоративного управления.
13. Обязанности совета директоров.
14. Обязанности каждого предпринимателя.
15. Права клиентов.
--------------------------------
<1> См.: Inderst. Compliance-Programm und praktische Umsetzung. En Gorling/Inderst/Bannen-Berg (ed.). Compliance. 2010. P. 106; Baker. Privates Codes of Corporate Conduct: Should the Fox Guard The HenFfouse? U. Miami Inter-Am. L. Rev. 1992. P. 415.

Если кодекс поведения содержит правила и (или) рекомендации по вышеприведенным вопросам, он должен устанавливать порядок, согласно которому руководители и сотрудники компании могут сообщить лицу, ответственному за соблюдение кодекса, обо всех нарушениях кодекса поведения. Кодекс поведения может быть очень хорошо составлен, но оставаться на бумаге, если отсутствует процедура уведомления о нарушениях правил, которые он содержит.
Фактически многие компании принимают кодекс поведения, лишь имитируя соответствие корпоративной культуры закону. Отдельные исследования показывают, что в некоторых случаях компании используют кодексы в качестве прикрытия, имитации эффективного саморегулирования, как средство поддержания репутации и имиджа, но не создания корпоративной комплаенс-культуры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Vease Laufer. Corporate Liability, Risik Shifting, and the Paradox of Compliance. Vand. L. Rev. 1999. P. 1372.

Поэтому необходимо предусмотреть внутреннюю процедуру подачи жалоб и обработки информации, относящейся, например, к нарушению требований кодекса поведения. Только в этом случае можно утверждать, что система, целью которой является создание корпоративной культуры и соблюдение законодательства, действительно эффективна. Одной лишь декларации о выполнении закона и соответствии правовым нормам путем принятия внутренних инструкций недостаточно, если не закрепить механизмы, позволяющие адресату этих инструкций вести себя так, как подобает добросовестному правопослушному гражданину.
Кодекс этики и служебного поведения может закреплять как общие ценности, принципы и правила поведения, так и специальные, направленные на регулирование поведения в отдельных сферах. Общими ценностями, принципами и правилами поведения, которые могут быть закреплены в кодексе, являются:
- соблюдение высоких этических стандартов поведения;
- поддержание высоких стандартов профессиональной деятельности;
- следование лучшим практикам корпоративного управления;
- создание и поддержание атмосферы доверия и взаимного уважения;
- следование принципу добросовестной конкуренции;
- следование принципу социальной ответственности бизнеса;
- соблюдение законности и принятых на себя договорных обязательств;
- соблюдение принципов объективности и честности при принятии кадровых решений.
Общие ценности, принципы и правила поведения могут быть детализированы для отдельных сфер (видов) деятельности. Например, в сфере кадровой политики может быть закреплен принцип продвижения на вышестоящую должность только исходя из деловых качеств работника или введен запрет на работу в организации родственников на условии их прямой подчиненности друг другу. При этом в кодекс могут быть введены правила реализации определенных процедур, направленных на поддержание декларируемых стандартов, и установления используемой терминологии. Например, при закреплении принципа продвижения на вышестоящую должность только на основе деловых качеств работника может быть предусмотрена процедура обращения работника с жалобой на нарушение этого принципа. При установлении запрета на работу в организации родственников на условии их прямой подчиненности друг другу может быть дано точное определение понятия "родственники", т.е. четко указан круг лиц, на которых распространяется действие данного запрета. Таким образом, кодекс этики и служебного поведения может не только декларировать определенные ценности, принципы и стандарты поведения, но и устанавливать правила и процедуры их внедрения в практику деятельности организации.
Проблема исполнимости кодекса поведения. Хотя изначально кодексы поведения не были юридически обязательными, в настоящее время они могут иметь юридическую силу. Кодекс должен регулировать корпоративное управление компаниями, потому что является основанием для применения дисциплинарных мер к тем, кто нарушает его положения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Rodot. En Codigos de conducta y actividad economica: una perspectiva juridica. 2010. P. 24.

Обычно юридические требования, содержащиеся в кодексах поведения, связаны в большей степени с трудовым законодательством, в частности с дисциплинарными мерами в отношении сотрудников, которые нарушают правила кодекса. Тем не менее любые внутрикорпоративные наказания за нарушение кодекса зависят от различных факторов, как, например, включение кодекса поведения в трудовой договор.
В последние годы в отношении соблюдения кодексов поведения применяется принцип, именуемый "соблюдай или объясняй". Применение этого принципа требует от компаний периодически информировать заинтересованные стороны о том, какому кодексу следует компания, или объяснить, почему какое-либо положение кодекса не выполняется или просто почему компания не имеет никакого кодекса поведения. Это то, что происходит, например, с немецким кодексом корпоративного управления, в котором для компаний создаются фактически не правовые обязательства, а обязательство обосновать любые возможные отклонения от рекомендаций немецкого кодекса корпоративного управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Baums. El Codigo aleman de Gobierno Corporativo del ano 2002: relaciones entre la regulacion legal y la autorregulacion. En Rodriguez et al (dir.). Derecho de sociedades anonimas y cotizadas. T. I. 2006. P. 78, 79.

Принцип "Соблюдай или объясняй" был закреплен в испанском законодательстве посредством ЕКНУ, утвержденного Национальной комиссией по рынку ценных бумаг. Тот факт, что ЕКНУ руководствуется принципом "Соблюдай или объясняй", придает ему гибкости, что позволяет компаниям адаптироваться к конкретным реалиям, в том числе не принимать свой кодекс, когда это не рекомендуется <1>.
--------------------------------
<1> См.: Perdices Huetos/Riano Lopez. El gobierno corporativo en Espana", en Goni Sein (dir.). Etica empresarial y codigos de conducta. 2011. P. 39.

ЕКНУ устанавливает принцип добровольности принятия кодекса, хотя и требует объяснить, почему компания не последовала его рекомендациям. Испанское законодательство оставляет за каждой компанией право свободно решить - следовать или нет рекомендациям по корпоративному управлению, однако оно требует, чтобы компании, когда они этого не делают, обнародовали причины своих действий, для того чтобы акционеры, инвесторы и рынки в целом могли выносить свои суждения.
Другая ситуация, которая ставит под сомнение эффективность кодексов поведения, - это вопрос о том, кто должен следить за их соблюдением, поскольку речь идет о добровольном обязательстве компании. Разработка и мониторинг этих кодексов поведения в основном осуществляются юристами компании <1>. Однако некоторые компании поручают составление и контроль выполнения кодексов аудиторским фирмам, сторонним учреждениям или специализированным организациям, которые должны иметь определенную репутацию, позволяющую предоставить иностранной компании с именем услуги юридического аудита.
--------------------------------
<1> См.: Shestack. Social responsibility and the Lawyer in the 21st century. En Mullerat (ed.). Corporate social responsibility. 2005. P. 410, 413.

Преимущества внедрения кодекса поведения. Принятие кодекса поведения включает в себя несколько преимуществ для компании. С юридической точки зрения и с точки зрения уголовного права, учитывая, что кодекс поведения является важным элементом в любой программе комплаенса для предотвращения и (или) обнаружения преступлений компании, его принятие может помочь избежать юридической ответственности компании <1>. Эффективная система соблюдения кодекса поведения существенно облегчает профилактику и предотвращение преступного поведения лиц, работающих под прикрытием юридического лица.
--------------------------------
<1> В испанской системе устанавливается как смягчающее обстоятельство "принятие, перед началом судебного процесса, эффективных мер по предотвращению и выявлению преступлений, которые могут быть совершены в будущем при посредничестве или под прикрытием юридического лица".

Для компании соблюдение кодекса поведения, который относится, например, к "надлежащему корпоративному управлению", способно даже повлиять на оценки компании, вынесенные посредством ее биржевой котировки (рейтинг). Другой предпочтительный аспект - поддержание отношений с деловыми партнерами. Если компания посредством кодекса поведения заявляет о своей готовности соблюдать правовые нормы, этические нормы и права работников, она должна требовать того же от других организаций, с которыми она заключает сделки.
Рассуждая в том же ключе, репутация компании, которая следует этическим ценностям и принципам социальной ответственности через кодексы поведения, будет иметь больший вес в обществе по сравнению с компанией, у которой такого кодекса нет <1>. Аналогично плохая репутация компании, которая, например, не соблюдает нормы трудового права, не только отражается на ней самой, но также влияет и на престиж компаний, с которыми она поддерживает коммерческие отношения. Такая ситуация иногда приводит к тому, что большое количество акционеров покидает компанию, которая не в состоянии разработать кодексы поведения и программы соблюдения, направленные на устранение правовых рисков и давления заинтересованных лиц <2>.
--------------------------------
<1> См.: Lozano Aguilar. Codigos eticos para el mundo empresarial. 2004. P. 184.
<2> Rudolph. Corporate social responsibility. 2005. P. 377.

Кроме того, сам факт вовлечения в процесс, который имеет большое общественное значение (например, нарушение трудовых прав, загрязнение окружающей среды, случаи коррупции и взяточничества и др.), может нанести значительный ущерб имиджу и репутации компании, даже если в процессе разбирательства будет решено, что компания не совершала те действия, в которых ее обвиняли. К этому добавляются экономические издержки, понесенные в связи с судебным разбирательством и информационной кампанией с целью вернуть доверие потребителей и инвесторов. При наличии программ выполнения для предотвращения незаконных актов и хорошо составленных кодексов поведения можно предотвратить или смягчить уголовную ответственность юридического лица (в тех государствах, чье уголовное законодательство предусматривает такую ответственность) и уменьшить риск подвергнуть компанию юридическому разбирательству и публичному суду над ее имиджем. Данное обстоятельство связано с тем фактом, что в споре организация может нести ответственность не только с юридической, но и с социальной точки зрения. Последнее может принести даже больше вреда, чем приговор суда.
Итак, кодексы поведения являются важным документом, содержащим набор запретов и обязательств, составленный компанией в результате саморегуляции. Правила, содержащиеся в кодексе поведения, адресованы членам компании и юридическому лицу в целом. Тем не менее они также обращены к остальной части общества (или, точнее, доступны для ознакомления), декларируя, помимо всего прочего, этические принципы и обязательства компании по соблюдению прав человека и охране окружающей среды.
Кодексы поведения непосредственно предшествуют нынешним программам соблюдения <1>. Первые проявления саморегуляции указанных компаний в вопросе внедрения систем корпоративной социальной ответственности содержатся в этих кодексах поведения, которые первоначально именовались этическими кодексами. В начале XX в., учитывая дефицит в правовых системах относительно юридической ответственности крупных компаний за социально не одобряемые действия, которые, однако, не имели каких-либо серьезных юридических последствий, ряд организаций призвали к принятию добровольных кодексов, в которых корпорации обязуются беречь окружающую среду, соблюдать трудовые права и законы тех стран, в которых они ведут свою деятельность.
--------------------------------
<1> См.: Gomez-Jara Diez. La culpabilidad penal de la empresa. 2005. P. 255.

После ряда скандалов в крупных транснациональных корпорациях ответ законодательной власти на подобные ситуации не заставил себя долго ждать. В большинстве западных правовых систем нормами уголовного права установлена уголовная ответственность юридических лиц. Именно в связи с уголовной ответственностью юридических лиц кодексы поведения играют важную роль в качестве одного из основных элементов программ соблюдения. Кодекс поведения должен функционировать одновременно как этическая программа компании, способствуя формированию культуры уважения к определенным ценностям и правам, и как норма, которая регулирует поведение членов компании в случаях, когда есть вероятность конфликта с правовой системой.
При наличии реальной уголовной ответственности юридических лиц кодексы поведения, несомненно, играют важную роль в системах соблюдения. Внедрение кодекса поведения может в этом случае служить обстоятельством, смягчающим уголовную ответственность юридического лица. Особенно если речь идет о кодексе, именуемом "кодекс поведения компании", который в первую очередь относится к внутренней организации предприятия.
Инструменты и принципы оценки закупок ОЭСР для повышения честности и неподкупности в государственных закупках. ОЭСР рекомендует правительствам трансформировать свои системы государственных закупок в направлении повышения честности и неподкупности. Указанная международная организация разработала несколько основополагающих рекомендаций, описывающих риски проявлений коррупции на протяжении различных этапов закупочной деятельности.
Наряду с Конвенцией ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок наиболее важными источниками ОЭСР являются руководящие принципы ОЭСР по обеспечению добросовестности при государственных закупках <1>.
--------------------------------
<1> Борьба с коррупцией и содействие добросовестности в государственных закупках, 2005; Добросовестность в государственных закупках: передовая практика от А до Я, 2007; Взяточничество в публичных закупках: методы, участники и контрмеры, 2007; Политика соблюдения государственных контрактов, октябрь 2008; Принципы честности и неподкупности в государственных закупках, 2009; Руководство по борьбе с фальсификацией заявок в сфере государственных закупок, помогающее правительствам получить максимальную отдачу от денег, 2009.

В сотрудничестве с Европейским союзом ОЭСР спонсирует работу исследовательской организации, известной как SIGMA (Программа содействия совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы), которая разработала ряд записок и руководящих принципов по интерпретации сложного режима государственных закупок ЕС.
Принципы ОЭСР, касающиеся честности и неподкупности при государственных закупках, предусматривают предоставление правительствам руководящих указаний в отношении достижения соотношения цены и качества, повышения прозрачности и предотвращения коррупции при государственных закупках. Принципы подчеркивают надлежащее управление на протяжении всего цикла закупок: от оценки потребностей до оценки тендерных заявок и управления контрактами после их предоставления. Таким образом, 10 принципов для повышения честности и неподкупности в государственных закупках закреплены вокруг четырех столпов:
1) прозрачность;
2) надлежащее управление;
3) предотвращение проступков, соблюдение и мониторинг;
4) подотчетность и контроль.
Эти принципы также поддерживают осуществление международно-правовых документов, разработанных в рамках ОЭСР, и других организаций, таких как ООН, ВТО и ЕС.
В рекомендации ОЭСР по дальнейшей борьбе с иностранным взяточничеством, принятой в 2009 г., содержится призыв к странам-членам поощрять компании к разработке и принятию адекватных программ внутреннего контроля, этики и комплаенса или мер с целью предотвращения и выявления иностранного подкупа.
Руководящие принципы Всемирного банка/международного финансового учреждения. Руководящие принципы Всемирного банка и других международных финансовых учреждений являются источником руководства по борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок. Страны-заемщики должны, как правило, соответствовать этим руководящим принципам, чтобы претендовать на финансирование. Эти учреждения обычно вводят минимальные правила закупок для обеспечения прозрачности, конкуренции и добросовестности в проектах, которые они финансируют, чтобы гарантировать, что донорские деньги учреждения хорошо и правильно расходуются.
Таким образом, закупающая организация, которая выполняет требования, изложенные в настоящих руководящих принципах, в целом выполняет требования, необходимые для создания надлежащей системы закупок, как это предусмотрено в ст. 9(1) КПК ООН.
Концепция "большой коррупции", разработанная Всемирным банком, касается практики, связанной с международными деловыми операциями. Хотя причинно-следственная связь между крупной коррупцией и несправедливыми распределительными результатами хорошо установлена, это не просто сама практика коррупции, т.е. транзакционная встреча между коррумпирующим и коррумпированным, а также все последующие транзакции, вытекающие из нее, которые поддерживают эту практику <1>. Тем не менее по большей части международное антикоррупционное право нацелено только на тот момент, когда публичное должностное лицо незаконно принимает экономические преимущества от частного гражданина в обмен на оказание услуг. В соответствии с международным правом эта встреча носит локальный характер и поэтому регулируется главным образом внутренним законодательством страны, в которой имеет место коррупция, и международным правом <2>. "Грязные" деньги проходят по чистым каналам и в основном расходуются на товары и услуги, продаваемые в юрисдикциях могущественных государств, которые по иронии судьбы активно инвестируют в международное антикоррупционное право.
--------------------------------
<1> URL: https://esil-sedi.eu/institutional_member-fields.
<2> См.: Stessens G. Money Laundering: A New International Law Enforcement Model. Cambridge University Press, 2000.

Деспоты (тираны), указывается в одной из работ, любят водить немецкие спортивные машины, владеть недвижимостью в Лондоне и Париже, ходить по магазинам в Майами, носить швейцарские часы и распоряжаться своим богатством с помощью нью-йоркских юристов <1>.  часть этих расходов требует открытых фискальных операций, которые могут быть использованы в качестве эффективных точек входа в контрстратегию по борьбе с большой коррупцией. Однако международное антикоррупционное право ничего не говорит по этому поводу. Большая коррупция - это не что иное, как кража общественного богатства. И сознательное получение краденого является уголовным преступлением почти во всех внутренних правовых системах, но, к сожалению, эта норма не нашла своего места в международном антикоррупционном праве.
--------------------------------
<1> См.: Jason Campbell Sharman. The Despot's Guide to Wealth Management: on the International Campaign against Grand Corruption. Cornell University Press, 2017.

Одной из основных обязанностей сектора закупок Всемирного банка является оказание помощи странам-заемщикам в совершенствовании их систем закупок. Рациональная политика и практика в области государственных закупок также рассматриваются в качестве существенно важных для надлежащего управления.
Руководящие принципы для международных финансовых учреждений, касающиеся государственных закупок, разработаны следующими международными финансовыми организациями.
Всемирный банк. Руководство по закупкам товаров, работ и неконсервационных услуг по кредитам Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и кредитам и грантам Международной ассоциации развития (МАР) заемщиками Всемирного банка (январь 2011 г.) пересмотрено в июле 2014 г.
Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Полномочия ЕБРР заключаются в содействии переходу к хорошо функционирующей и устойчивой рыночной экономике. Банк давно признал, что рыночная экономика не может быть ни хорошо функционирующей, ни устойчивой в условиях эндемической коррупции. Коррупция искажает рынок. Это дисбаланс, который должен быть ровным игровым полем для всех, в интересах немногих связанных инсайдеров. А коррупция подрывает доверие к правительствам, частному сектору и обществу, которое является жизненно важным элементом любой хорошо функционирующей рыночной экономики.
Поэтому ЕБРР уделяет основное внимание борьбе с коррупцией во всей своей работе по поддержке хорошо функционирующих рыночных экономик. ЕБРР применяет прагматичный подход к борьбе с коррупцией, основанный на принципе "назад к основам": пропаганда и поддержка твердых законов и положений, эффективных и транспарентных государственных институтов, независимости и потенциала судебных органов и добросовестности бизнеса. Такой подход сочетает инвестиции Банка с участием в разработке политики на высоком уровне и целевой технической помощью.
Подход ЕБРР к борьбе с коррупцией усиливает внимание банка к частному сектору. ЕБРР твердо убежден в том, что предприятия частного сектора являются и должны рассматриваться в качестве активных партнеров в борьбе с коррупцией и улучшении инвестиционного климата. ЕБРР тесно сотрудничает с частным сектором в продвижении антикоррупционных инициатив. Кроме того, банк все активнее сотрудничает с организациями гражданского общества в целях содействия укреплению потенциала в области борьбы с коррупцией.
Таким образом, антикоррупционная деятельность ЕБРР является многоаспектной как снизу вверх, так и сверху вниз. Подход "снизу вверх" начинается с инвестиций банка, где ЕБРР обеспечивает соответствие всех своих клиентов международным стандартам соответствия, честности и прозрачности. Имея тысячи инвестиционных проектов за 27 лет деятельности ЕБРР, такой подход обладает огромным кумулятивным антикоррупционным эффектом. Во всей своей инвестиционной деятельности банк стремится к большей открытости, прозрачности и честности как среди своих клиентов - будь то частные или государственные предприятия, муниципалитеты или национальные правительства, так и в своем интенсивном политическом диалоге с высокопоставленными должностными лицами. В соответствующих случаях ЕБРР выдвигает условия в отношении своих операций в целях усиления антикоррупции и комплаенс-контроля.
В рамках деятельности ЕБРР по борьбе с коррупцией, проводимой сверху вниз, в области политики и консультирования банк наряду с частным сектором и гражданским обществом взаимодействует с правительствами в целях содействия принятию законов и политики и укрепления институтов, направленных на сокращение возможностей и стимулов для участия в коррупции субъектов как частного, так и государственного секторов.
В соответствии с направленностью политики ЕБРР на частный сектор его деятельность нацелена на осуществление мероприятий в тех областях, где частный сектор может ощущать постепенные улучшения. И этот целенаправленный, ориентированный на частный сектор подход к борьбе с коррупцией доказал свою эффективность.
На национальном уровне Банк оказывает помощь в создании механизмов регресса, таких как институт бизнес-омбудсмена в Украине и укрепление потенциала министра по защите предпринимательства в Албании.
Банк оказывает помощь в реформировании системы государственных закупок: например, в Сербии и Боснии и Герцеговине были укреплены механизмы подачи жалоб на закупки, а в Украине система электронных закупок ProZorro стала новым международным золотым стандартом.
Банк также укрепляет органы по вопросам конкуренции в государствах Западных Балкан, Кавказа и помогает правительствам укреплять функции управления государственными предприятиями, включая совершенствование политики государственной собственности, которая недавно была осуществлена в Хорватии.
ЕБРР оказывает помощь в разработке законопроектов, таких как недавно принятый закон об электронном управлении в Украине, и обеспечивает подготовку судей по вопросам коммерческого права, например по вопросам осуществления нового закона о банкротстве в Албании.
ЕБРР также решительно поддерживает разработку альтернативных механизмов урегулирования споров, в том числе путем повышения осведомленности в частном секторе, как это было сделано в Сербии.
ЕБРР также оказывает помощь во внедрении решений для управления, таких как система TazaKoom в Кыргызской Республике, и помогает осуществлять реформы систем бизнес-инспекций в таких странах, как Сербия и Армения.
Сотрудничество с другими международными организациями и международными финансовыми учреждениями также имеет центральное значение для подхода ЕБРР к борьбе с коррупцией. Координация с другими партнерами по развитию обеспечивает использование банком своих сравнительных преимуществ в качестве чемпиона частного сектора для максимального повышения отдачи при одновременном максимальном синергизме с Европейским союзом, другими многосторонними банками развития и международными финансовыми учреждениями, а также межправительственными организациями.
В области деловой этики ЕБРР осуществляет работу с частным сектором клиентов в странах операций ЕБРР, продолжает обеспечивать высокие стандарты соответствия и целостности бизнеса, работает с крупными транснациональными корпорациями в разработке и внедрении новых мер повышения целостности и антикоррупционных стандартов.
В области государственных предприятий (ГП), основываясь на своем успешном опыте совершенствования стандартов корпоративного управления на ГП, банк будет расширять свою деятельность, способствуя осуществлению надежной и защищенной от коррупции политики государственной собственности, а также расширять свою программу деятельности с клиентами ГП в области корпоративного управления.
В области прозрачности бенефициарной собственности, работая с правительствами стран своих операций, приверженных повышению транспарентности, ЕБРР будет поддерживать разработку реестров конечных бенефициарных собственников отечественных и иностранных компаний путем оказания правовой и технической помощи в разработке соответствующего законодательства, сборе соответствующих данных и их публикации в официальных реестрах.
В области государственных закупок и контрактов ЕБРР продолжает и расширяет свою поддержку политики в области закупок и реформы законодательства в странах своих операций, включая принятие современных стандартов и технологий в области закупок. В своих суверенных и субсуверенных инвестиционных проектах банк работает с клиентами над внедрением открытых стандартов данных по контрактам, обеспечивая раскрытие некоммерчески защищенных данных и документов на всех этапах процесса заключения договоров.
Отчет ЕБРР по оценке государственных закупок (Обзор законодательства и практики в регионе ЕБРР (2011)). Отчет содержит оценку правовых основ государственных закупок и практики местных закупок в странах операций ЕБРР, включая применение политики устойчивости в практике государственных закупок. Это было основано на главных принципах ЕБРР для эффективной правовой базы государственных закупок - подотчетности, честности, прозрачности, конкуренции, эффективности, экономии, соразмерности, единообразия, стабильности, гибкости и возможности обеспечения исполнения.
Азиатский банк развития:
- Антикоррупционная политика (июль 1998 г.);
- Обзор реализации политики АБР в области управления и борьбы с коррупцией: выводы и рекомендации (февраль 2006 г.);
- Антикоррупция и целостность: политика и стратегии (октябрь 2010 г.);
- Часто задаваемые вопросы по антикоррупции и добросовестности - Руководство для сотрудников АБР (декабрь 2011 г.);
- Руководство по закупкам (2013 г.).
Африканский банк развития:
- Правила и процедуры закупок товаров и работ (2008 г., пересмотрены в июле 2012 г.);
- Правила и процедуры использования консультантов (2008 г., пересмотрены в июле 2012 г.).
Межамериканский банк развития:
- Политика в области закупок товаров и работ, финансируемая Межамериканским банком развития, GN-2349-9 (март 2011 г.).
Акты иных международных организаций, имеющих антикоррупционное значение.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках. Типовой закон ЮНСИТРАЛ, принятый 1 июля 2011 г., является наиболее общепризнанным кодексом публичных закупок. Одна из основных целей Типового закона ЮНСИТРАЛ заключается в том, чтобы служить образцом для национальных правительств, стремящихся ввести или реформировать национальное законодательство о публичных закупках.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ отражает наилучшую практику в области публичных закупок во всем мире и позволяет правительствам адаптировать его к местным условиям. По этим причинам многие страны основывают свое законодательство о публичных закупках на Типовом законе ЮНСИТРАЛ. ЮНСИТРАЛ отмечает, что почти 30 государств приняли законодательство, основанное на типовом законе.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ дополнен всеобъемлющим инструментом - руководством по принятию, утвержденным 28 июня 2012 г. Цель настоящего руководства состоит в том, чтобы представить справочную и пояснительную информацию о политике в Типовом законе ЮНСИТРАЛ, обсудить цели и дать рекомендации в отношении вариантов в Типовом законе ЮНСИТРАЛ. Типовой закон и прилагаемое к нему руководство по принятию широко используются в качестве ориентира для оценки законодательства о закупках во всем мире.
Согласно преамбуле типовой закон преследует следующие основные цели: a) обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; b) поощрение и стимулирование участия в процедурах закупок поставщиков и подрядчиков, особенно в надлежащих случаях, участия поставщиков и подрядчиков независимо от их национальной принадлежности и тем самым содействие развитию международной торговли; c) поощрение конкуренции между поставщиками и подрядчиками в области поставок товаров (работ) или услуг, подлежащих закупке; d) обеспечение справедливого и равноправного режима для всех поставщиков и подрядчиков; e) содействие обеспечению добросовестности, справедливости и доверия общественности к процессу закупок и обеспечение транспарентности процедур, касающихся закупок.
В руководстве по принятию отмечается, что цели Типового закона считаются существенно важными для содействия экономии и эффективности закупок и для пресечения злоупотреблений; указывается, что две последние цели являются конечной целью, а остальная часть преамбулы может рассматриваться в качестве средства достижения этих целей. В руководстве по принятию говорится, что постановка этих целей сама по себе не создает материальных прав или обязательств для закупающих организаций (подрядчиков либо поставщиков), и поэтому именно в соответствии с принципами и процедурами, изложенными в тексте, обеспечивается достижение этих целей.
Эти цели в основном не требуют пояснений, хотя следует отметить, что "экономичность и эффективность" предполагают как достижение соотношения цены и качества при приобретении, так и административную эффективность в этом процессе. В свою очередь, понятие "честность и неподкупность" включает в себя не только предупреждение коррупции и злоупотреблений, но и персонал, занимающийся закупочной деятельностью на основе этических и справедливых принципов.
К другим часто упоминаемым целям закупок относятся подотчетность и единообразие. Подотчетность означает, что соблюдение правил и положений системы считается достигнутым (что, как следствие, может рассматриваться как один из аспектов прозрачности и добросовестности). Единообразие означает стандартизацию процедур и процессов и в конечном счете результатов. Основными средствами достижения этих целей в процессе закупок являются, как отмечается в руководстве, применение принципов транспарентности, конкуренции и объективности.
Соглашение о государственных закупках Всемирной торговой организации (СПЗ ВТО). СПЗ ВТО представляет собой многостороннее соглашение в рамках системы ВТО, которое обеспечивает основу для ведения международной торговли с правительствами. СПЗ состоит из 15 сторон, охватывающих 43 члена ВТО (включая Европейский союз и его 28 государств-членов, которые все охвачены соглашением в качестве одной стороны). Еще 28 членов ВТО и четыре международные организации участвуют в работе Комитета СПЗ в качестве наблюдателей. Десять из этих членов со статусом наблюдателей в процессе присоединения к Соглашению.
Соглашение состоит из двух элементов - общих правил и обязательств, а также графиков деятельности национальных структур в каждой стране-участнице, закупки которых подпадают под действие соглашения. Большая часть общих правил и обязательств касается процедур торгов. ГПД ВТО, в основе которой лежит ее основная цель открытия национальных рынков государственных закупок, способствует прозрачности и конкуренции несколькими способами. Поскольку существует обязательство обеспечить основу для недискриминационной конкуренции между поставщиками, стороны ГПД ВТО, таким образом, обязаны использовать объективные критерии при принятии решений. Его главная цель заключается в том, чтобы на основе обязательств по недискриминации открыть доступ к закупкам для международной конкуренции, и в этом контексте он требует, чтобы его стороны обеспечивали соответствие своих законов и положений обязательствам ВТО по ГПД. Она также способствует надлежащему управлению и достижению соотношения цены и качества в национальных системах закупок.
Стороны ВТО продолжают совершенствовать ГПД. В пересмотренном ГПД, вступившем в силу 6 апреля 2014 г., четко указано, что не позднее чем через три года после вступления в силу пересмотренного ГПД, а затем периодически стороны будут проводить дальнейшие переговоры с целью постепенного сокращения и ликвидации дискриминационных мер и достижения максимально возможного расширения охвата соглашения. В этом духе стороны ГПД также согласились осуществить ряд программ, которые будут влиять на будущую эволюцию соглашения.
В целом первоначальные и пересмотренные варианты Соглашения основаны на тех же принципах, что и недискриминация, прозрачность и процедурная справедливость. Тем не менее пересмотренный текст улучшает ГПД 1994 г. по ряду направлений. В пересмотренном тексте вводится новое конкретное требование к участвующим правительствам и их соответствующим закупающим организациям избегать конфликта интересов и предотвращать коррупционную практику. Это свидетельствует о вере сторон в то, что СПЗ может играть определенную роль в содействии надлежащему управлению. Пересмотренное Соглашение также рассматривается в качестве важного инструмента содействия созданию прозрачной и относительно свободной от коррупции среды в странах, находящихся в процессе присоединения к Соглашению.
Международные стандарты высших аудиторских учреждений (ISSAI) - это совокупность профессиональных стандартов и рекомендаций по лучшей практике для аудиторов государственного сектора, официально утвержденных и одобренных Международной организацией высших аудиторских учреждений (INTOSAI). В Международных стандартах высших органов финансового контроля изложены основные предпосылки для надлежащего функционирования и профессионального поведения высших органов финансового контроля, а также основные принципы проведения аудита государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.intosai.org/about-us/issai.html.

Декларация руководящих принципов аудита, или Лимская декларация (Intosai Lima), принятая в 1977 г., содержит стандарты и нормы для независимой ревизии правительств и правительственных учреждений. Она устанавливает всеобъемлющий перечень вопросов, целей и норм, регулирующих аудит государственных учреждений. Главная цель состоит в том, чтобы призвать к проведению независимого государственного аудита.
Лимское соглашение "Демократическое управление в борьбе с коррупцией" <1> (Лима, 14 апреля 2018 г.) содержит указание на конкретные мероприятия по борьбе с коррупцией в регионе по таким вопросам, как прозрачность и доступ к информации, участие гражданского общества в мониторинге государственного управления, защита информаторов и свобода выражения мнений, образование в демократических ценностях, роль частного сектора в борьбе с коррупцией, финансирование политических партий, прозрачность общественных работ и государственных закупок, обмен информацией и юридическими доказательствами между прокурорами, сотрудничество между банковским и судебным секторами, содействие инициативам по возвращению активов, меры по борьбе с международным взяточничеством.
--------------------------------
<1> См.: Lima Commitment "Democratic Governance against Corruption" Lima, April 14, 2018. URL: http://www.viiicumbreperu.org/us/lima-commitment-democratic-governance-against-corruption.

В п. 14 этого Соглашения указывается: поощрение и (или) укрепление осуществления национальной политики и планов, а также, в соответствующих случаях, субнациональных планов в таких областях, как открытое правительство, цифровое правительство, открытые данные, финансовая прозрачность, открытое бюджетирование, цифровые системы закупок, публичные контракты и публичный реестр государственных поставщиков, учитывая с этой целью участие гражданского общества и других социальных субъектов.
Соглашение содержит специальный разд. D "Предупреждение коррупции в сфере общественных работ и государственных закупок и подрядов":
Пункт 27. Содействие использованию цифровых систем для государственных закупок и заключения контрактов на услуги и общественные работы, для обеспечения раскрытия информации, прозрачности, общественного контроля и эффективной подотчетности.
Пункт 28. Создание межправительственных механизмов для мониторинга конкретных проектов по просьбе государства, которое будет осуществлять их, в соответствии с его правовой базой, в целях обеспечения прозрачности и укрепления доверия.
Пункт 29. Содействие включению положений о борьбе с коррупцией во все государственные и государственно-частные договоры о партнерстве и создание реестров физических и юридических лиц, причастных к коррупционным деяниям и отмыванию денег, в целях обеспечения того, чтобы они не были заключены.
Пункт 30. Просить Объединенную рабочую группу по проведению встречи на высшем уровне (JSWG) совместно с другими соответствующими региональными и международными органами разработать инфраструктурную платформу для содействия обмену опытом, программам подготовки кадров и сотрудничества в области мониторинга и разработки проектов, технико-экономического обоснования и анализа рисков, прозрачных процедур торгов и государственных закупок.
Руководство INTOSAI по внутреннему контролю в государственном секторе. Этот документ определяет рекомендуемые рамки внутреннего контроля в государственном секторе и обеспечивает основу для оценки внутреннего контроля. Этот подход применим ко всем аспектам деятельности организации.
Руководство состоит из трех частей:
1. Определение внутреннего контроля и ограничения эффективности внутреннего контроля.
2. Компоненты внутреннего контроля (среда контроля, оценка рисков, контрольная деятельность, информационно-коммуникационная деятельность, мониторинг).
3. Роли и обязанности <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/intosai-gov-9100-guidelines-for-internal-control-standards-for-the-public-sector.html.

Кодекс этики INTOSAI - Этический кодекс INTOSAI для аудиторов в государственном секторе <1>.
--------------------------------
<1> Принят в г. Монтевидео 09.11.1998 - 14.11.1998 XVI Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=1465#09224217026983499.

В соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов проведения аудита в качестве ее основы следует рассматривать Кодекс этики INTOSAI как необходимый комплимент, укрепляющий стандарты аудита INTOSAI, выпущенные Комитетом по стандартам аудита INTOSAI в 1992 г. Настоящий Этический кодекс представляет собой всеобъемлющее изложение ценностей и принципов, которыми должны руководствоваться аудиторы в своей повседневной работе.
Независимость, полномочия и обязанности аудитора государственного сектора предъявляют высокие этические требования к высшим контрольным органам (ВКО) и сотрудникам, которых они нанимают или нанимают для проведения ревизионной работы. Этический кодекс для аудиторов в государственном секторе должен учитывать этические требования государственных служащих в целом и особые требования аудиторов, включая их профессиональные обязанности.
Из-за национальных различий в культуре, языке, а также правовых и социальных системах каждый ВКО должен разработать свой собственный кодекс этики, который наилучшим образом соответствует его собственной среде. Предпочтительно, чтобы в этих национальных этических кодексах разъяснялись этические концепции.
Этический кодекс INTOSAI призван стать основой национальных этических кодексов. Каждый ВКО обязан обеспечить, чтобы все его аудиторы ознакомились с ценностями и принципами, содержащимися в Национальном этическом кодексе, и действовали соответствующим образом.
ISO 15288 и AAP-48. Международная организация по стандартизации ИСО 15288 и ААП-48 НАТО являются полезными инструментами для обеспечения добросовестности в области оборонных закупок. Оборонным учреждениям и парламентским комитетам, которые видят пробелы в процессе оборонных закупок и начинают укреплять свою целостность, следует рассмотреть вопрос о применении международного стандарта ISO 15288 и соответствующей публикации НАТО AAP-48. Применение стандартов ISO 15288 и AAP-48 обеспечивает общую и интегрированную технологическую основу для системной инженерии и управления проектами и позволяет интегрировать дисциплины управления проектами и технические процессы на всем протяжении жизненного цикла и прозрачное взаимодействие между участвующими организациями.
Трансперенси Интернешнл (Transparency International - TI) - организация гражданского общества, ведущая глобальную борьбу с коррупцией. Благодаря филиалам более чем в 100 странах мира и международному секретариату в Берлине TI повышает осведомленность о разрушительных последствиях коррупции и работает с партнерами в правительстве, бизнесе и гражданском обществе над разработкой и осуществлением эффективных мер по борьбе с ней.
TI ежегодно опубликовывает результаты своих исследований: Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index, CPI) <1>, Барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer) <2> и др.
--------------------------------
<1> URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii.
<2> URL: https://transparency.org.ru/research/barometr-mirovoy-korruptsii.

В 2015 г. TI выпустила Руководство по противодействию коррупции в сфере публичных закупок и управления публичными финансами. Надлежащая практика в обеспечении соблюдения ст. 9 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции <1>. Это руководство является кратким введением для государственных служащих и гражданского общества к проблеме и рискам коррупции в государственных закупках. В нем излагаются ключевые принципы и минимальные стандарты, а также руководящие принципы надлежащей практики, которые, когда они соблюдаются, могут помочь обуздать коррупцию в процессе закупок и свести к минимуму ее вредные последствия.
--------------------------------
<1> URL: https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/Guidebookon_anti-corruption_in_public_procurement_-_Russian.pdf.

Глава 2. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ КОРПОРАТИВНЫХ
ЗАКУПОК (ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ)

2.1. ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ
КОРРУПЦИИ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К КОРПОРАТИВНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ

В Российской Федерации, как и в мировом сообществе, механизмы противодействия коррупции распространяются на новые уровни управления. В настоящее время антикоррупционные обязанности должны выполнять не только государственные служащие, но и работники государственных корпораций. Также уделяется пристальное внимание реализации антикоррупционных предписаний частными организациями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В., Севальнев В.В. Перспективы международного сотрудничества Российской Федерации и Китайской Народной Республики в сфере противодействия коррупции // Международное публичное и частное право. 2016. N 6. С. 31.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на таких принципах, как:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Основные нормативные правовые требования к организациям в сфере противодействия коррупции содержатся:
- в Федеральном законе N 273-ФЗ;
- Уголовном кодексе РФ;
- КоАП РФ;
- Указе Президента РФ от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции";
- Указе Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы";
- Постановлении Правительства РФ от 21 января 2015 г. N 29 "Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации";
- положениях гражданского законодательства, регулирующих институты дарения, осуществления иных безвозмездных сделок, а также нормах законодательства о деятельности некоммерческих организаций и благотворительной деятельности, включая:
- Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";
- Федеральном законе от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)";
- положениях законодательства РФ, регулирующего в том числе порядок совершения/одобрения крупных сделок и иные особенности операционной деятельности юридических лиц и общественных объединений, а именно:
- Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах";
- Федеральном законе от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью";
- Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".
Так, обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции вытекает из ч. 1 ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ. Меры, рекомендуемые к применению в организациях, содержатся в ч. 2 указанной статьи (см. подробнее далее). Общие нормы, устанавливающие ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения, закреплены в ст. 14 Федерального закона N 273-ФЗ, в соответствии с которой в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающие условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ. При этом применение мер ответственности за коррупционное правонарушение к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо. Привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, данные нормы распространяются на иностранные юридические лица.
Статья 19.28 КоАП РФ устанавливает меры ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным положением, влечет наложение на юридическое лицо административного штрафа).
Статья 19.28 КоАП РФ не устанавливает перечень лиц, чьи неправомерные действия могут привести к наложению на организацию административной ответственности, предусмотренной данной статьей. Судебная практика показывает, что обычно такими лицами становятся руководители организаций.
Ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения установлена ст. 13 Федерального закона N 273-ФЗ. Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Систему отдельных правовых норм, направленных на исполнение организациями законодательства в сфере противодействия коррупции, можно представить в виде таблицы (табл. 1).

Таблица 1

Содержание отдельных правовых норм, направленных
на исполнение организациями законодательства в сфере
противодействия коррупции

N п/п	Вид деятельности организации	Нормативные требования	Законодательство	
1	Прием на работу	Проверять отсутствие лишения права занимать определенные должности (заниматься определенной деятельностью) (дисквалификации) для материально ответственных лиц и иных лиц, претендующих на должности, связанные с участием в распоряжении материальными ценностями компании или управлением компанией	ст. 12.5 Федерального закона N 273-ФЗ, ст. 47 Уголовного кодекса РФ	
		Проверка документов об образовании, получение отзывов (в том числе посредством непосредственного контакта с лицами, предоставившими отзывы) из прежнего места работы, проверка фактов наличия судимости, информации о совершенных правонарушениях, в том числе обвинениях/подозрениях, не завершившихся судебным разбирательством	ст. 11.1 Федерального закона N 273-ФЗ	
		При заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы нужно проверить, получено ли гражданином согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на замещение гражданином на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора	ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 273-ФЗ	
		При заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы компания должна сообщать в десятидневный срок о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации	ч. 4 ст. 12 Федерального закона N 273-ФЗ	
2	Закупочный процесс и продажи. Взаимодействие компании с внешними структурами. Внутренние проверки	Организация процессов и процедур закупок и продаж с учетом положений кодекса этики и (или) поведения компании	ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ	
		Установление тендерного процесса для закупок, превышающих определенную во внутренних документах компании сумму, а также установление лимитов ответственности для осуществления закупок и платежей, предполагающих различный уровень согласования в зависимости от сумм закупок и платежей	ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ	

В Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы предусмотрено в п. 34 "рассмотреть вопросы о механизмах и условиях введения в организациях антикоррупционных стандартов и об их применении". Например, в 2012 г. был разработан и в 2013 г. введен в действие Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 26000:2012 "Руководство по социальной ответственности" <1>. Стандарт идентичен международному стандарту ИСО 26000:2010 "Руководство по социальной ответственности" (ISO 26000:2010 "Guidance on social responsibility"). Стандарт содержит описание действий (п. 6.6.3.2, стр. 113/97), которые компания должна выполнить в сфере противодействия коррупции:
Министерством труда и социальной защиты РФ "исходя из наилучших мировых практик предотвращения коррупции в частноправовой сфере" <2> изданы Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции от 8 ноября 2013 г. Их содержание учитывает лучший зарубежный опыт противодействия коррупции в частной сфере, а сами Методические рекомендации служат обеспечению применения нормы ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ, которая обязывает организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также отраслевой принадлежности принимать меры по предупреждению коррупции.
--------------------------------
<1> Утвержден и введен в действие Приказом Росстандарта от 29 ноября 2012 г. N 1611-ст.
<2> Астанин В.В. Имплементация норм против коррупции в частноправовой сфере в современной России // Российская юстиция. 2014. N 3. С. 47.

Рекомендации детально описывают процедуры профилактики коррупции в коммерческих организациях и в настоящее время служат стандартом в данной сфере соблюдения законодательных требований предупреждения коррупции. "Основной акцент сделан на необходимости проведения организациями систематической оценки коррупционных рисков, создания процедуры выявления и урегулирования конфликта интересов, внедрения стандартов поведения, развития внутреннего контроля и организации работы специализированных подразделений по противодействию коррупции" <1>.
--------------------------------
<1> Сухаренко А. Бизнес без коррупции // ЭЖ-Юрист. 2014. N 18. С. 1.

Рекомендуемый Минтрудом России порядок проведения оценки коррупционных рисков включает несколько этапов, например подготовку карты коррупционных рисков организации - сводного описания критических точек и возможных коррупционных правонарушений. Поскольку речь идет о правонарушениях, то правовое сопровождение потребуется и на данном направлении борьбы с коррупцией.
В рамках проводимых антикоррупционных мероприятий руководству организации и ее работникам рекомендовано обратить внимание на положения законодательства, регулирующие противодействие легализации денежных средств, полученных незаконным способом. При создании системы внутреннего контроля и аудита можно воспользоваться помощью собственного юриста <1>.
--------------------------------
<1> См.: Семенова Е. Как бороться с корпоративной коррупцией // ЭЖ-Юрист. 2014. N 24. С. 12.

Несоблюдение рекомендаций формально не влечет за собой какой-либо ответственности или иных неблагоприятных последствий, однако любая компания, стремящаяся снизить коррупционные риски, может ориентироваться на них как на официальные разъяснения при разработке и внедрении механизмов снижения коррупционных рисков. Практическая польза от внедрения указанных механизмов, в свою очередь, зависит от того, насколько весь спектр антикоррупционного законодательства и правоприменительной практики будет принят во внимание при их разработке <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шарова С.А., Уивер К.С., Брегман Р. и др. Антикоррупционное регулирование в России и США // Закон. 2015. N 5. С. 48 - 57.

Примеры фактов хозяйственной жизни, имеющих высокий риск в контексте потенциального нарушения требований по противодействию коррупции, содержатся в Методических рекомендациях по организации и осуществлению аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами противодействия коррупции. К ним относятся:
1) сообщения руководства или работников аудируемого лица об имевших место случаях коррупционных правонарушений, признаках таких случаев либо риске их возникновения;
2) внеплановые проверки, проводимые уполномоченным государственным органом, применение санкций за нарушение требований по противодействию коррупции;
3) платежи за консультационные, агентские или посреднические услуги, экономическая суть или легитимная цель которых из договоров не ясны и/или результаты услуг по которым отсутствуют или недостаточно раскрыты;
4) значительные суммы возмещений представительских затрат руководству или работникам аудируемого лица, которые взаимодействуют с покупателями, поставщиками или должностными лицами, в том числе иностранными должностными лицами;
5) комиссионные и агентские вознаграждения в размере, превышающем средние значения для данной отрасли или вида деятельности;
6) необычные сделки с юридическими лицами, зарегистрированными в иностранных юрисдикциях, предоставляющих низкий уровень налогообложения ("налоговое убежище"), или необычно крупные платежи, перечисленные материнскими организациями, зарегистрированными в указанных юрисдикциях;
7) платежи за товары или услуги, перечисленные юридическим лицам, находящимся в странах, отличных от страны поставки товара или оказания услуги;
8) платежи на имя посредников или агентов либо распределенные между несколькими юридическими или физическими лицами, роль которых в сделке неочевидна;
9) сделки, заключенные по ценам, отличным от рыночных, и не являющиеся сделками со связанными сторонами, в том числе:
а) продажа или передача активов, особенно активов, обладающих высокой экономической ценностью при низкой остаточной стоимости, в том числе сторонам или организациям, которые являются или могут быть аффилированы с (иностранными) должностными лицами или крупными клиентами аудируемого лица;
б) покупка или аренда активов, в том числе у организаций государственного сектора, а также у сторон или организаций, которые являются или могут быть аффилированы с иностранными должностными лицами или крупными поставщиками аудируемого лица;
в) значительные займы, выданные сторонним лицам;
10) отсутствие действий, которые в обычном случае должны были бы быть предприняты для возврата выданных займов, авансов, просроченной дебиторской задолженности;
11) просрочки по уплате налогов, сборов, штрафов и т.п. в отсутствие мер со стороны государственных органов и регуляторов по истребованию задолженности;
12) нетипичные для обычной хозяйственной деятельности компенсационные выплаты юридическим или физическим лицам;
13) платежи за товары, которые не были поставлены, или услуги, которые не были оказаны;
14) любые сделки или операции, форма или характер которых отличается от обычных для данного вида сделок или которые не являются типичными для деятельности аудируемого лица;
15) любые сделки или операции, по которым отсутствует первичная документация;
16) любые сделки или операции, выполненные с нарушением или в обход установленных процедур внутреннего контроля, например правил анализа цен, согласований, лимитов, проведения тендерных процедур, продления или изменения договоров и т.д.;
17) любые сделки или операции, которые были обработаны внутренними системами способом, отличным от предусмотренного способа обработки для подобных сделок или операций.
Антикоррупционная хартия российского бизнеса, подписанная руководителями РСПП, ТПП РФ, "Деловой России" и "Опоры России" 20 сентября 2012 г. на XI Инвестиционном форуме в г. Сочи при участии Председателя Правительства РФ, включает п. 7 "Взаимоотношения с партнерами и контрагентами с учетом принципов антикоррупционной политики". Положения данного пункта предусматривают оценку уровня благонадежности партнеров и контрагентов, в ходе которой принимается во внимание степень неприятия ими коррупции при ведении бизнеса, в том числе участие в реализации антикоррупционных программ.

2.2. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ ЗАКУПОЧНОГО ЦИКЛА КАК ОСНОВА
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

В п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках закреплен такой принцип закупки, как информационная открытость. Основная дилемма, как нам представляется, заключается в том, чтобы адекватно установить его сущностное содержание <1>. Информационная открытость зачастую интерпретируется как запрет проведения закрытых процедур закупки (якобы они ограничивают конкуренцию) <2>.
--------------------------------
<1> Критическое отношение к нормативному закреплению принципов закупки неоднократно высказывалось в специальной литературе. Подробнее об этом см.: Конкуренция в рыночной экономике: пределы свободы и ограничений: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. М., 2016. С. 254; Актуальные вопросы современного конкурентного права: Сборник научных трудов. Вып. 3 / Отв. ред. М.А. Егорова. М., 2019. С. 26.
<2> См., например: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2014 г. по делу N А09-8106/2013, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2012 г. N 18АП-9692/2012 по делу N А47-1155/2012. По этому поводу был и еще один интересный прецедент в арбитражной практике. Так, Арбитражный суд Республики Татарстан в решении от 23 апреля 2013 г. по делу N А65-1633/2013 указал на правомерность проведения заказчиком закрытого конкурса, поскольку это прямо не запрещено законом.

Сомнения в нарушении требований информационной открытости закупки сформировали минимальную практику проведения закрытых закупочных процедур. А потому нам видится концептуально значимым установить пределы корреляции понятий "информационная открытость закупки" и "открытая/закрытая процедура закупки". На наш взгляд, информационная открытость закупки означает размещение на официальном сайте плана закупок, положения о закупке, извещения, документации о закупке, сведений об изменении договора, отчетности по заключенным договорам. Открытость/закрытость самой процедуры закупки обусловливается порядком приглашения участников. Следствием объявления открытой процедуры является приглашение к участию в ней неопределенного круга лиц (всех желающих), тогда как на участие в закрытой процедуре могут подать заявки лишь те лица, которые были специально приглашены организатором.
Однако сейчас нам следует констатировать, что закрытые процедуры, по сути, оказались вне закона, поскольку ныне действующая ст. 3.5 Закона о закупках допускает проведение подобных закупок лишь в связи с двумя обстоятельствами: государственная тайна и решения Правительства РФ.
В текущей регламентации информационного обеспечения закупочной деятельности имеется ряд конфликтных ситуаций. Проанализируем некоторые из них.
1. Полное отсутствие гарантий защиты коммерческой тайны. Закон о закупках пренебрегает гарантиями, предусмотренными Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", поскольку действительная или потенциальная ценность информации не является основанием для неразмещения ее в Единой информационной системе. Таким образом, наши корпоративные заказчики не располагают возможностью скрыть ценную информацию от действительных или потенциальных конкурентов, хотя именно неизвестность информации образует серьезное конкурентное преимущество. В этой части Закон о закупках нуждается в дополнении соразмерным правилом о границах раскрытия сведений о закупках, относящихся к коммерческой тайне заказчика.
Думается, что полное исключение таких закупок из-под законодательного воздействия не оправдано по причине возможных злоупотреблений, поскольку определение состава тайной информации - прерогатива единоличного исполнительного органа заказчика <1>. De lege ferenda уместными видятся следующие варианты:
- размещение документации о закупке в два этапа: анонсом (для всех претендентов) и полностью (для лиц, заключивших соглашение о соблюдении конфиденциальности);
- проведение предварительного отбора претендентов.
--------------------------------
<1> В свое время Минэкономразвития России давало разъяснения по данному вопросу в письме от 27 сентября 2016 г. N Д28и-2610. Они изложены довольно витиевато, но уяснить суть их возможно, она заключается в прогнозе появления неконтролируемых злоупотреблений: "...понятие коммерческой тайны является сложноадминистрируемым и определяется самим заказчиком, в связи с чем существует риск, что заказчики большинство процедур будут выводить из публичной сферы".

2. Планирование закупок. Помимо положения о закупке, извещений, документации и протоколов, корпоративные заказчики обязаны размещать в Единой информационной системе планы <1>. Это принципиально важно: договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг заключаются заказчиком в соответствии с планом закупки (ч. 5.1 ст. 3 Закона о закупках). Иными словами, провести закупку по отсутствующей в плане позиции невозможно. Тем самым законодательство "привязывает" фактические закупки к ранее запланированным позициям <2>. Причем в плане закупки должна содержаться детальная информация о закупках, а не об обобщенных потребностях корпоративного заказчика.
--------------------------------
<1> См.: Правила формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требования к форме такого плана, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2012 г. N 932.
<2> Отметим, что в корпоративных закупках нет моратория на проведение незапланированной закупки, поэтому внесение изменений в план закупки и размещение соответствующего извещения может быть сделано "день в день".

Из данного правила, конечно, есть исключения. Во-первых, речь идет о так называемых непубликуемых закупках, информация о которых не вносится в ЕИС. Так, заказчик может не размещать сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб. В случае если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем 5 млрд руб., заказчик вправе не размещать в единой информационной системе сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 500 тыс. руб.
Разумеется, не должны размещаться в ЕИС сведения об осуществлении закупок товаров, работ, услуг, о заключении договоров, составляющие государственную тайну (ч. 15 ст. 4 Закона о закупках). Кроме того, Правительство РФ наделено полномочиями определить и другие причины для неразмещения информации о закупках:
- конкретную закупку, сведения о которой не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе;
- перечни и (или) группы товаров, работ, услуг, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе;
- перечень оснований неразмещения в единой информационной системе информации о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым заключен договор;
- перечни и (или) группы товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются конкретными заказчиками, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе.
Любые закупки в случае аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, при необходимости срочного медицинского вмешательства, а также для предотвращения угрозы возникновения указанных ситуаций проводятся вне плана.
Но помимо плана закупки, срок действия которого должен быть не менее одного года, корпоративные заказчики обязаны размещать на официальном сайте план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств на период от 5 до 7 лет. Актуальным является вопрос об обязательности размещения такого плана в случае, если на текущий момент у заказчика нет потребности в приобретении подобной продукции.
Однако Закон о закупках не делает исключений для ситуации, когда такая продукция заказчику не требуется, поэтому многие корпоративные заказчики вынуждены размещать нулевые (бессодержательные) планы.
Еще одна веская причина для размещения нулевого плана - возможность его последующих изменений. Если плана (пусть и нулевого, пустого) не было, то при возникновении в будущем потребности в подобной продукции нечего будет и корректировать. Если же заказчиком был размещен нулевой план, то в него всегда можно внести изменения. Эти нелепица с планированием, конечно, требует корректировки и первым ее направлением должно стать сокращение сроков планирования. Нам представляется целесообразным установить унифицированный период планирования продолжительностью 1 год. Весомым аргументом для сокращения сроков планирования является сама по себе категория "инновационная продукция", даже если составлять план закупки такой продукции на пятилетний период, то за это время она попросту утратит свои инновационные свойства и характеристики.
И вот здесь мы подходим ко второму направлению оптимизации планирования - критериям отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки. Сейчас эти критерии устанавливают федеральные органы исполнительной власти, а также Государственные корпорации "Росатом" и "Роскосмос" с учетом утвержденных Президентом РФ приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечнем критических технологий Российской Федерации <1>. Надо признать, что критерии эти имеют весьма расплывчатый характер и могут быть применимы к совершенно разным видам продукции, так что разграничить инновационную, высокотехнологичную и обычную продукцию затруднительно <2>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899 "Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации".
<2> Так, согласно Приказу Минэнерго России от 25 декабря 2015 г. N 1026 к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции следует относить товары, работы и услуги, соответствующие не менее чем четырем следующим критериям: научно-техническая новизна, экономический эффект реализации товаров, работ, услуг, высокий технический уровень, соответствие приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации и наукоемкость товаров, работ, услуг. В то же время в соответствии с Приказом Минтранса России от 25 августа 2015 г. N 261 к высокотехнологичной продукции относятся товары, работы, услуги, удовлетворяющие совокупности следующих критериев: а) товар, работа, услуга изготавливаются, выполняются, оказываются предприятиями наукоемких отраслей экономики; б) товар, работа, услуга производятся, выполняются, оказываются с использованием новейших образцов технологического оборудования, технологических процессов и технологий; в) товар, работа, услуга производятся, выполняются, оказываются с участием высококвалифицированного, специально подготовленного персонала.

Одним словом, унифицированного понимания сущности критериев нет, как нет и ясности в вопросе о том, критериям какого органа власти нужно следовать корпоративному заказчику при формировании соответствующего плана. В связи с этим нам видится необходимым принципиально пересмотреть подходы к установлению подобных критериев: их не должно быть много, заказчикам следует ориентироваться на какой-либо единый источник получения соответствующей информации. Представляется, что выработка критериев должна быть прерогативой Правительства РФ.
Сейчас Правительство РФ предприняло попытку привести к некоему общему знаменателю политику выработки данных критериев. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.06.2019 N 773 "О критериях отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции" критерии должны учитывать экономическую эффективность применения продукции, означающую прогнозируемое снижение затрат на решение задач (достижение целей) юридического лица - корпоративного заказчика, за счет применения этой продукции, или прогнозируемую приемлемость затрат на решение задач (достижение целей), если потребность в решении задач (достижении целей) возникла у заказчика впервые.
Кроме того, критерии должны соответствовать одной из следующих характеристик:
- прогнозируемая совокупная стоимость владения товаром, относимым к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции, в заданном периоде эксплуатации товара ниже совокупной стоимости владения товаром в заданном периоде эксплуатации товара, ранее применявшегося заказчиком, либо соответствует уровню, приемлемому для заказчика, если аналогичный товар ранее не применялся заказчиком;
- применение продукции обеспечивает снижение затрат на достижение целевого эффекта, требуемого заказчику, относительно затрат на достижение этого целевого эффекта без применения такой продукции.
Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции должны учитывать новизну продукции, означающую наличие новых или измененных свойств продукции, они также должны соответствовать одному из следующих признаков:
- потребительские свойства товара являются улучшенными по сравнению с имеющимися аналогами или имеются качественно новые потребительские (функциональные) характеристики (при отсутствии прямых аналогов);
- выполнение работ, оказание услуг связаны с существенными изменениями в производственном процессе, использованием нового или модернизированного производственного оборудования и (или) программного обеспечения, новых технологий, которые позволяют улучшить технико-экономические, эргономические, потребительские и иные значимые для заказчика показатели выполнения работ, оказания услуг;
- продукция является принципиально новой.
Критерии отнесения товаров, работ, услуг к высокотехнологичной продукции должны соответствовать следующим качествам:
- товар изготавливается, работа выполняется, услуга оказывается с использованием технологий и (или) техники, соответствующих утвержденным Президентом РФ приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и (или) перечню критических технологий Российской Федерации;
- товар изготавливается, работа выполняется, услуга оказывается организациями высокотехнологичных и наукоемких отраслей;
- товар изготавливается, работа выполняется, услуга оказывается с использованием новейших образцов технологического оборудования, технологических процессов и технологий;
- товар изготавливается, работа выполняется, услуга оказывается с участием высококвалифицированного персонала.
С учетом изложенного можно прогнозировать дальнейшую работу федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию своих нормативных правовых актов, касающихся планирования корпоративными заказчиками закупок высокотехнологичной и инновационной продукции.
Наконец, есть и третье направление корректировки планирования - это неприятный казус, который требует скорейшего устранения. Суть проблемы заключается в следующем.
Согласно ч. 15 ст. 4 Закона о закупках заказчик вправе не размещать в ЕИС сведения, перечень которых разделен на три пункта (так называемые непубликуемые закупки):
1) закупка товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб. (в случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем 5 млрд руб.) - до 500 тыс. руб.;
2) закупка услуг по привлечению во вклады (включая размещение депозитных вкладов) денежных средств организаций, получению кредитов и займов, доверительному управлению денежными средствами и иным имуществом, выдаче банковских гарантий и поручительств, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме, открытию и ведению счетов, включая аккредитивы, о закупке брокерских услуг, услуг депозитариев;
3) закупка, связанная с заключением и исполнением договора купли-продажи, аренды (субаренды), договора доверительного управления государственным или муниципальным имуществом, иного договора, предусматривающего переход прав владения и (или) пользования в отношении недвижимого имущества.
Есть ли у заказчика обязанность включать закупки, предусмотренные п. 2 и 3 (финансовые услуги, публичное и недвижимое имущество), в план закупки? Нужно ли включать сведения о заключенных в результате таких закупок договорах в реестр договоров?
Сейчас наблюдается определенная коллизия в регулировании данного вопроса. Потому что по логике, если речь идет о непубликуемых закупках, то сведений о них не должно быть нигде, в том числе ни в плане, ни в реестре. Однако согласно п. 4 Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2012 г. N 932, в качестве сведений, которые могут не включаться в план закупки, п. 2 и 3 цитируемой нормы не указаны. Причина в том, что подзаконные требования к формированию плана закупки не приведены в соответствие с изменившейся редакцией ч. 15 ст. 4 Закона о закупках. Выходит так, что в план закупки данные сведения не включать нельзя.
Но с реестром договоров складывается совершенно другая история: п. 4 Правил ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки, утв. Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2014 г. N 1132, отсылает к ч. 15 ст. 4 Закона о закупках без уточнений (т.е. к норме целиком), следовательно, сведения о закупках финансовых услуг и договорах по использованию публичного и недвижимого имущества не подлежат включению в реестр договоров.
Таким образом, надлежит как можно скорее привести подзаконное регулирование в соответствие с нормой федерального закона, иначе в планах заказчиков будут постоянно находиться незакрытые закупочные позиции.
3. Отчетность о заключенных договорах. На основании ч. 19 ст. 4 Закона о закупках каждый корпоративный заказчик обязан в срок не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, заполнять на официальном сайте три строки отчетности:
- сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг, в том числе об общей стоимости договоров, информация о которых не внесена в реестр договоров;
- сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
- сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) по результатам конкурентной закупки, признанной несостоявшейся.
Это регулирование следует назвать архаизмом, ведь есть реестр договоров, заключенных заказчиками (ст. 4.1 Закона о закупках), в который включается множество сведений и документов, а потому ежемесячная отчетность, не сопровождаемая какими-либо документами, какого-либо значения не имеет. Такая отчетность не дает и не может дать ясного представления о спектре фактических закупок заказчика. Дело в том, что в отличие от реестра договоров в отчетность помещаются сведения только о заключенных договорах. Изменение или расторжение договора содержания отчетности не меняет. Более того, Законом о закупках не легитимировано внесение в данную отчетность изменений. Предположим, в отчетном месяце корпоративный заказчик заключает договор на 100 млн руб., а в следующем месяце его расторгает в связи с объективным исчезновением потребности в соответствующих товарах, работах или услугах. Однако в составе отчетности сумма этого договора останется. Или же корпоративный заказчик может заключить договор на определенную, но при этом предельную сумму с условием о выборке товара в зависимости от своих нужд. Даже если фактическая выборка не достигнет 100% первоначальной цены договора, отчетность не изменится.
Сведения, отображенные в ежемесячной отчетности, никогда не соответствуют фактически заключенным заказчиками договорам, потому как в отчетность включаются договоры, заключенные по результатам непубликуемых закупок. Иными словами, в ЕИС этих закупок нет, в реестре их тоже нет, но по первой строке они проходят. Здесь уместно задаться вопросом о проверяемости такой информации, нам представляется сомнительной вероятность установления ее достоверности.
Наконец, с учетом современной классификации способов закупки порядок составления ежемесячной отчетности предлагаем называть "матрешка" в связи со следующими соображениями.
Все способы закупок имеют градацию на конкурентные и неконкурентные. Неконкурентные - это закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и иные способы, но какие именно, Закон о закупках не уточняет, отдавая решение этого вопроса на самостоятельное усмотрение заказчиков. Сейчас есть заказчики, которые в качестве неконкурентного способа закупки определили исключительно закупку у единственного поставщика (например, ПАО "НК "Роснефть"), детализировав ее по видам. Допустим, одним из видов такой закупки является заключение договора по итогам победы в конкурентной процедуре продавца. Другие заказчики (например, ПАО "Газпром"), напротив, выделили ровно такую же закупку в качестве "иного способа", не тождественного закупке у единственного поставщика. Оба подхода предписаниям Закона о закупках соответствуют, но по-разному отображаются в составе ежемесячной отчетности: в первом примере сведения о заключенном договоре попадают в строки 1 и 2; во втором - только в строку 1. Иными словами, идентичные ситуации в аспекте отчетности общего знаменателя не имеют, что считать приемлемым, по нашему мнению, нельзя <1>.
--------------------------------
<1> Можно приводить еще массу других примеров, демонстрируя хаотичность содержания анализируемой отчетности.

Причем норма об отчетности отнюдь не безобидна - ее несоблюдение образует административный состав на основании ч. 5 и 6 ст. 7.32.3 КоАП РФ (если отчетность не заполняется или размещается в ЕИС с нарушением установленного срока) <1>. Тем более что перед нами так называемый формальный состав административного правонарушения, избежать ответственности в этом случае практически невозможно.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А. Закупки. Торги. Избранное. М., 2019. С. 92.

Изложенное позволяет нам прийти к выводу о необходимости скорейшего упразднения обязанности корпоративных заказчиков по заполнению ежемесячной отчетности о заключенных договорах.
Подводя итог проведенному исследованию, отметим, что нами затронута проблематика транспарентности лишь в одной сфере публичных закупок и только применительно к ней намечено значительное число сценариев оптимизации законодательного воздействия. В то время как тщательному и критическому исследованию можно подвергнуть и другие закупочные области, а именно сферу контрактной системы и отношения, связанные с реализацией государственного оборонного заказа.

2.3. АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ КОМПЛАЕНС КАК СИСТЕМНАЯ МЕРА
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОРПОРАТИВНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ЗАКУПОК

Коррупция - существенное препятствие для развития бизнес-отношений. В исследовании "Бизнес-барометр коррупции", подготовленном Торгово-промышленной палатой РФ, отмечается, что с "проявлениями коррупции" сталкивается 80% отечественных предпринимателей <1>. Взяточничество и коррупция в России показали заметный рост, поднявшись в списке бизнес-рисков с седьмого места в 2014 г. до второго в 2016 г. <2> Коррупция препятствует естественной конкуренции на рынке и детерминирует удорожание стоимости товаров и услуг. В результате снижения конкуренции, вызванной "непредсказуемостью" деловых операций, коррупция делает инвестиции более рискованными, снижает рост и в целом возможности развития предпринимательства.
--------------------------------
<1> РБК. 11 декабря 2017 г. URL: https://www.rbc.ru/economics/11/12/2017/5a2a9da89a7947d0a0ec0fc8.
<2> Чаяния российского бизнеса. Российский выпуск 19-го Ежегодного опроса руководителей крупнейших компаний мира // PwC, 2016. С. 14. URL: https://www.pwc.ru/ru/ceo-survey/assets/ceo-survey-2016/19th-ceo-survey-rus-eversion.pdf.

Антикоррупционный комплаенс <1> должен стать нормой для отечественного бизнеса. Для чего, по справедливому мнению академика РАН Т.Я. Хабриевой, необходимо "создание эффективных корпоративных комплаенс-процедур и надежных организационно-договорных отношений, опирающихся на соблюдение международных антикоррупционных стандартов" <2>.
--------------------------------
<1> В российском законодательстве легальное определение понятия "комплаенс" не содержится, за исключением нескольких сегментов бизнеса, например в банковской сфере (см.: Положение об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах (утверждено Банком России 16 декабря 2003 г. N 242-П); письмо Банка России от 2 ноября 2007 г. N 173-Т "О рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору"), или на локальном уровне в крупных коммерческих организациях (МТС, О'КЕЙ и проч.), в сфере развития конкуренции (см.: Системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (антимонопольный комплаенс) (Методические рекомендации по созданию и организации федеральными органами исполнительной власти системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства, утв. распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2018 г. N 2258-р; Приказ ФАС России от 5 февраля 2019 г. N 133/19 "Об утверждении методики расчета ключевых показателей эффективности функционирования в федеральном органе исполнительной власти антимонопольного комплаенса"; письмо ФАС России от 25 февраля 2019 г. N СП/13794/19 "О разъяснении вопросов, связанных с внедрением ОИВ субъектов РФ антимонопольного комплаенса"), в акционерных обществах (см.: Методические рекомендации по организации управления рисками и внутреннего контроля в области предупреждения и противодействия коррупции в акционерных обществах с участием Российской Федерации, утвержденные Приказом Росимущества от 2 марта 2016 г. N 80). Отдельные элементы комплаенса (без определения этого понятия как такового) содержатся в Федеральном законе N 273-ФЗ.
<2> Хабриева Т.Я. Актуальные проблемы укрепления правопорядка и противодействия коррупции в условиях евразийской интеграции // Журнал российского права. 2016. N 4. С. 10.

Э.А. Иванов определяет антикоррупционный комплаенс как управленческий процесс, включающий в себя: "определение компаниями применимых правовых норм; оценку коррупционных рисков; формирование локальных правовых и этических норм, имеющих целью предотвращение вовлечения компании и ее сотрудников в совершение правонарушений и преступлений коррупционной направленности, и повседневную деятельность компании по управлению рисками и обеспечению соблюдения указанных правовых и этических норм" <1>.
--------------------------------
<1> Иванов Э.А. Антикоррупционный комплаенс-контроль в странах БРИКС: Монография. М., 2015.

Цель внедрения системы комплаенс - это "создание в компании эффективных механизмов по установлению и анализу указанных выше рисков, особенно связанных с коррупционно опасными аспектами деятельности и обеспечением комплексной защиты от угроз" <1>. Отмечается: "Комплаенс-система включает в себя: 1) превентивные меры по недопущению правонарушений и 2) меры реагирования при выявлении правонарушений. Посредством чего происходит информирование сотрудников о правовом регулировании, выявление правонарушений ("горячая линия" для анонимного информирования; плановые и внеплановые проверки), принятие мер реагирования (дисциплинарная ответственность)" <2>.
--------------------------------
<1> Минаев В.А., Кузнецов В.А. Комплаенс как правовой и организационный регулятор в сфере туризма России // Туризм: право и экономика. 2014. N 4. С. 3 - 8.
<2> Бокарева Е.А., Караиван Н.С. Антимонопольный комплаенс и перспективы его внедрения в российское законодательство // Юрист. 2018. N 2. С. 64 - 71.

Следует согласиться с мнением, что, "говоря о комплаенс-системе, нельзя ограничиваться только антикоррупционными мерами. Комплаенс-система значительно шире. В организациях есть устав, локальные (внутренние) нормативные акты, регулирующие систему управления организацией, где определяется компетенция органов управления, предусмотрены порядок их образования и функционирования. Данную группу локальных актов следует отнести к организационным актам, регулирующим деятельность по управлению организации. Принятие таких актов организацией позволяет более оперативно принимать решения, избегать хаоса и дублирования функций, исключает двоякий смысл понимания текста и тем самым позволяет снижать риск рейдерского захвата бизнеса. Правильное проведение процедур принятия решения является существенным фактором при одобрении сделки, получении банковского кредита, вступлении в партнерские отношения с иностранным инвестором при реализации инвестиционных проектов" <1>.
--------------------------------
<1> Выборный В.В. Теория и практика внедрения системы комплаенс в холдинговой компании // Юрист. 2018. N 2. С. 59 - 63.

Во исполнение подп. "б" п. 25 Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" и в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ Минтрудом России были подготовлены Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции.
Организациям рекомендуется закрепить в едином локальном документе (под названием "Антикоррупционная политика") совокупность взаимосвязанных принципов, процессов и определенных мероприятий, сконцентрированных на предупреждении любых коррупционных проявлений в деятельности организации. После принятия и утверждения руководством организации данной антикоррупционной политики необходимо обеспечение надлежащей ее реализации в деятельности организации. Прежде всего следует четко установить круг лиц, оказывающихся под действием утвержденной политики. Представляется необходимым включить в данный круг не только непосредственных работников организации (независимо от занимаемого положения и выполняемых функций), но и определить условия, когда действие будет распространяться и на других лиц, например физических и юридических лиц, вступающих в договорные отношения с организацией. Безусловно, такие обязательства должны закрепляться на должном уровне в договорах, заключаемых организацией с контрагентами.
Содержание антикоррупционной политики конкретной организации предопределяется спецификой этой организации и особенностями условий, в которых она осуществляет свои функции. В антикоррупционной политике рекомендуется отразить следующие вопросы:
- цели и задачи внедрения антикоррупционной политики;
- используемые в политике понятия и определения;
- основные принципы антикоррупционной деятельности организации;
- область применения политики и круг лиц, подпадающих под ее действие;
- определение должностных лиц организации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики;
- определение и закрепление обязанностей работников и организации, связанных с предупреждением и противодействием коррупции;
- установление перечня реализуемых организацией антикоррупционных мероприятий, стандартов и процедур и порядок их выполнения (применения);
- ответственность сотрудников за несоблюдение требований антикоррупционной политики;
- порядок пересмотра и внесения изменений в антикоррупционную политику организации.
Для действенной реализации положений антикоррупционной политики организации необходимо определить перечень мероприятий, которые организация планирует осуществить в целях предупреждения и противодействия коррупции. Набор таких мероприятий может варьироваться и зависит от конкретных потребностей и возможностей организации. Примерный перечень антикоррупционных мероприятий, которые могут быть реализованы в организации, приведен в табл. 2.

Таблица 2

Примерный перечень антикоррупционных мероприятий

Направление	Мероприятие	
Нормативное обеспечение, закрепление стандартов поведения и декларация намерений	разработка и принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации	
	разработка и внедрение положения о конфликте интересов, декларации о конфликте интересов	
	разработка и принятие правил, регламентирующих вопросы обмена деловыми подарками и знаками делового гостеприимства	
	присоединение к Антикоррупционной хартии российского бизнеса	
	введение в договоры, связанные с хозяйственной деятельностью организации, стандартной антикоррупционной оговорки	
	введение антикоррупционных положений в трудовые договоры работников	
Разработка и введение специальных антикоррупционных процедур	внедрение процедуры информирования работниками работодателя о случаях склонения их к совершению коррупционных нарушений и порядка рассмотрения таких сообщений, включая создание доступных каналов передачи обозначенной информации (механизмов обратной связи, телефона доверия и т.п.)	
	внедрение процедуры информирования работодателя о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений другими работниками, контрагентами организации или иными лицами и порядка рассмотрения таких сообщений	
	внедрение механизмов осведомления работниками работодателя о возникновении конфликта интересов и порядка урегулирования выявленного конфликта интересов	
	внедрение процедур защиты работников, сообщивших о коррупционных правонарушениях в деятельности организации, от формальных и неформальных санкций	
Разработка и введение специальных антикоррупционных процедур	ежегодное заполнение декларации о конфликте интересов	
	проведение периодической оценки коррупционных рисков в целях выявления тех сфер деятельности организации, которые подвержены таким рискам, и разработка соответствующих антикоррупционных мер	
	ротация работников, занимающих должности, связанные с высоким коррупционным риском	
Обучение и информирование работников	ежегодное ознакомление работников под роспись с нормативными документами, регламентирующими вопросы предупреждения и противодействия коррупции в организации	
	проведение образовательных мероприятий по вопросам профилактики и противодействия коррупции	
	организация индивидуального консультирования работников по вопросам применения (соблюдения) антикоррупционных стандартов и процедур	
Обеспечение соответствия системы внутреннего контроля и аудита организации требованиям антикоррупционной политики организации	осуществление регулярного контроля соблюдения внутренних процедур	
	осуществление регулярного контроля данных бухгалтерского учета, наличия и достоверности первичных документов бухгалтерского учета	
	осуществление регулярного контроля экономической обоснованности расходов в сферах с высоким коррупционным риском: обмен деловыми подарками, представительские расходы, благотворительные пожертвования, вознаграждения внешних консультантов	
Привлечение экспертов	периодическое проведение внешнего аудита	
	привлечение внешних независимых экспертов при осуществлении хозяйственной деятельности организации и организации антикоррупционных мер	
Оценка результатов проводимой антикоррупционной работы и распространение отчетных материалов	проведение регулярной оценки результатов работы по противодействию коррупции	
	подготовка и распространение отчетных материалов о проводимой работе и достигнутых результатах в сфере противодействия коррупции	

Организация может утвердить план осуществления антикоррупционных мероприятий и поместить его в качестве приложения в антикоррупционной политике.
Таким образом, внутренний контроль применения антикриминальной политики организации - это утверждение политики, стратегии и регламентов в сфере антикоррупционной политики организации; определение ответственности (закрепление в трудовом договоре конкретных категорий сотрудников антикоррупционных оговорок; установление в должностных инструкциях руководителей соответствующих структурных подразделений обязанности реализовывать мероприятия по профилактике злоупотреблений и раскрытию сведений о конфликте интересов; внедрение классификатора нарушений трудовой дисциплины, определяющего детальное положение типовых ситуаций, связанных с конфликтом интересов, использованием служебного положения, злоупотреблением доверием; закрепление требований об идентификации основных рисков при разработке бизнес-процессов и их фиксировании в документах с описанием контрольных процедур) и др.
Интересно, что в большинстве крупных организаций частной сферы разработана и утверждена собственная антикоррупционная политика, в том числе приняты кодексы этических норм поведения, предусматривающие положения, направленные против любых форм коррупционного проявления во взаимоотношениях между государственным и частным секторами экономики, а также между частными компаниями.
Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) одним из первых была выдвинута идея совместной работы бизнес-сообщества по созданию в корпоративном секторе условий противодействия коррупции. В феврале 2012 г. на съезде РСПП были утверждены основные принципы антикоррупционного поведения компаний - членов союза. Принятый на этом съезде документ стал основой для Антикоррупционной хартии российского бизнеса.
Данная Хартия была подписана 20 сентября 2012 г. на XI Инвестиционном форуме при участии Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева. Этот документ был подписан руководителями Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты РФ, общественных организаций "Деловая Россия" и "Опора России" <1>. Антикоррупционная хартия российского бизнеса направлена на внедрение в деловую практику отечественных компаний антикоррупционных программ, практик и иных мер антикоррупционной политики <2>.
--------------------------------
<1> URL: http://media.rspp.ru/document/1/8/d/8db23446b6f50286ec4faa5a85023232.pdf.
<2> В настоящее время участниками Антикоррупционной хартии российского бизнеса являются такие крупные компании, как Tele2, "Детский мир", МТС, "ВымпелКом", "Норильский никель" и др.

Как правило, в программах и других внутрикорпоративных документах подробно закреплены процедуры, направленные на предотвращение коррупции во всех сферах деятельности организаций (кодексы деловой этики, соответствующее обучение персонала, правила специального антикоррупционного контроля, правила участия в благотворительной деятельности и др.) <1>.
--------------------------------
<1> Организации должны задействовать все усилия (механизмы саморегулирования) для разработки антикоррупционных мер, при этом учитывая специфику своей деятельности, основанную в том числе на таких факторах, как месторасположение, размер и количество дочерних компаний, совокупность рисков. В основном совершенствование антикоррупционных программ организациями происходит путем использования внутренних корпоративных инструментов, таких как рассмотрение жалоб, разрешение конфликта интересов, и других. Нацеленность на предотвращение коррупционных действий касается не только ситуаций внутри компаний. Взаимоотношения компаний с дочерними компаниями, партнерами по бизнесу и третьими лицами должны выстраиваться в соответствии с антикоррупционными принципами. Согласно Антикоррупционной хартии российского бизнеса компании придерживаются принципа взаимной ответственности бизнеса и государства, согласованных и целенаправленных действий для эффективного противодействия коррупции.

Невзирая на то что в ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ не установлен исчерпывающий перечень возможных мер в сфере противодействия коррупции, а также объем и содержание принимаемых мер, судебная практика свидетельствует, что невыполнение таких обязанностей организациями является нарушением законодательства о противодействии коррупции, а соответствующие требования к организации об устранении нарушений, вынесенные прокуратурой, законны и обоснованны (табл. 3) <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 21 июля 2014 г. N 2-1205/2014 2-1205/2014-М-1124/2014 М-1124/2014 // Судебные и нормативные акты РФ. URL: http://sudact.ru/regular/doc/ba9RjNQ4x0Yt.

Таблица 3

Элементы системы внутреннего контроля хозяйствующего
субъекта (ХС), обеспечивающие соблюдение требований
по противодействию коррупции <1>

--------------------------------
<1> См.: Методические рекомендации по организации и осуществлению аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами противодействия коррупции (приложение N 1 к протоколу заседания Совета по аудиторской деятельности от 6 июня 2017 г. N 34).

Элементы системы внутреннего контроля (N п/п)	Меры внутреннего контроля	
1. Установление ответственности за обеспечение соблюдения требований по противодействию коррупции	закрепление этических стандартов деятельности ХС в виде политик, процедур, кодекса этики/кодекса поведения	
	"тон сверху": приверженность руководства ХС культуре честности, этическим стандартам и ценностям организации в процессе осуществления деятельности, принятия управленческих решений и оценки/вознаграждения работников	
	ознакомление работников с кодексом этики/кодексом поведения в письменном виде	
	оперативное реагирование руководства ХС на выявляемые случаи нарушения требований кодекса этики/кодекса поведения и (или) случаи неэтичного поведения	
	внедрение и поддержка руководством ХС внутренней политики и культуры недопустимости нарушения/обхода требований внутреннего контроля	
	регулярный пересмотр руководством ХС политики и процедур в области внутреннего контроля, в том числе направленных на предотвращение и выявление коррупционных правонарушений, а также кодекса этики/кодекса поведения, чтобы учесть изменения законодательства и внутренней среды; доведение любых изменений до работников	
2. Оценка рисков коррупционных правонарушений	формирование подразделения по управлению рисками, или назначение ответственного лица по управлению рисками, или организация процесса выявления рисков, оценки значимости данных рисков и вероятности их возникновения, а также принятия решений о мерах по сокращению и управлению данными рисками	
	регулярное представление ответственным подразделением или лицом отчетов представителям собственников или исполнительному органу ХС	
	рассмотрение ответственным подразделением или лицом (помимо выявления и оценки рисков) наличия стимулов, возможностей и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, в том числе коррупционных, а также осуществление общей оценки рисков для непрерывной деятельности ХС	
	получение руководством ХС информации и данных, поддерживающих процесс оценки рисков, как из внутренних, так и из внешних источников	
3. Специальные процедуры внутреннего контроля	осуществление ХС при приеме работников на ключевые должности специальной проверки кандидатов (например, проверка документов об образовании, получение отзывов (включая посредством непосредственного контакта с лицами, предоставившими отзывы) с прежнего места работы, проверка фактов наличия судимости, информации о совершенных правонарушениях, в том числе обвинениях/подозрениях, не завершившихся судебным разбирательством)	
	осуществление ХС преддоговорной проверки контрагентов, в том числе их правового и налогового статуса	
	осуществление ХС преддоговорной проверки сделки (договора) с точки зрения соответствия требованиям применимого законодательства и внутренней организационно-распорядительной документации ХС	
	согласование договоров не менее чем в двух уровнях одобрения и осуществление их представителями нескольких подразделений (например, юридической и финансовой служб)	
	установление и применение при осуществлении закупок и платежей лимитов ответственности, предполагающих различный уровень (в том числе единоличным исполнительным органом) согласования в зависимости от сумм закупок и платежей	
	организация для закупок, суммы которых превышают установленные лимиты, тендерного процесса	
	наличие для договоров с организациями, зарегистрированными в иностранных юрисдикциях, предоставляющих низкий уровень налогообложения ("налоговое убежище"), санкционирования (одобрения) единоличным исполнительным органом или должностным лицом, ответственным за осуществление контроля	
	организация процессов и процедур закупок и продаж с учетом положений кодекса этики/кодекса поведения и необходимости обеспечить соблюдение законодательства о противодействии коррупции	
4. Информирование и коммуникация	регулярное осуществление ХС информирования работников об изменениях законодательства и внутренней организационно-распорядительной документации, в том числе путем обучения	
	реализация программ профессионального обучения, соответствующего требованиям регулирующих органов и профессиональных объединений	
	наличие сообщений о фактах (подозрениях) коррупции и недобросовестного или неэтичного поведения в соответствии со специальной процедурой (например, горячая линия); проведение по фактам нарушений (подозрениям), сообщаемым посредством горячей линии, независимых расследований; доведение результатов расследований до сведения соответствующего уровня руководства и (или) представителей собственников	
	согласование внешних коммуникаций ХС с ответственными руководителями; контроль переписки и иного взаимодействия ХС с государственными органами руководством или специально назначенным ответственным лицом	
5. Мониторинг внутреннего контроля	регулярная проверка ответственного подразделения или лица (например, служба внутреннего аудита или внутренний аудитор) работоспособности и эффективности системы внутреннего контроля, сохранности и эффективности использования активов; подготовка по результатам проверок отчетов и рекомендаций по устранению недостатков и предотвращению нарушений для комитета по аудиту (если он создан), руководства и (или) представителей собственников ХС	
	проведение ответственным подразделением или лицом специальных проверок и расследований фактов коррупции, подозрений в коррупции и операций, имеющих коррупционные признаки	
	выполнение по результатам проведения мероприятий, запланированных для устранения выявленных недостатков и предотвращения нарушений, дополнительных контрольных действий	

Нужно признать, что реализация указанных процедур направлена прежде всего на снижение рисков установления юридической ответственности за подкуп должностных лиц в отношении компаний. Недостаточность данных мер, принятых учреждением, препятствует реализации единой государственной политики в сфере противодействия коррупции и эффективному внедрению соответствующих антикоррупционных механизмов.
1.1. Определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений. Организациям предписано устанавливать структурные подразделения (отделы) и (или) должностных лиц, которые будут нести ответственность за сферу предупреждения коррупционных и иных неправомерных деяний, в соответствии с целями, спецификой деятельности, структурой, материальными ресурсами, численностью и другими основополагающими признаками.
В связи с указанным предписанием необходимо четко определить основные правомочия структурного подразделения или должностных лиц, ответственных за данное направление работы. Такие положения могут быть предусмотрены:
- в антикоррупционной политике организации и иных нормативных документах, устанавливающих антикоррупционные процедуры;
- в трудовых договорах и должностных инструкциях ответственных работников;
- в положении о подразделении, ответственном за противодействие коррупции.
При этом руководителю организации необходимо наделить указанный орган такими полномочиями, которые будут способствовать должному проведению антикоррупционных мероприятий, в том числе и в отношении лиц, занимающих высокие посты в организации. Более того, для действенной реализации указанных мер данное структурное подразделение должно непосредственно подчиняться только руководству организации. При его создании рекомендуется акцентировать внимание как на установлении штатной численности сотрудников, так и на необходимости обеспечения их определенными техническими ресурсами, достаточными для исполнения возложенных функций и поставленных задач.
Также следует определить круг обязанностей структурного подразделения, ответственного за профилактику коррупционных деяний. К компетенции указанного подразделения можно отнести такие меры, как: создание антикоррупционных политик и проектов внутренних нормативных актов организации в сфере предупреждения коррупции (кодекс этики, антикоррупционные стратегии и т.д.); установление системности в проведении контрольных мероприятий по выявлению коррупционных правонарушений сотрудниками организации; осуществление механизма оценки коррупционных рисков; прием сообщений и рассмотрение жалоб о случаях склонения работников к совершению коррупционных правонарушений в интересах или от имени иной организации, а также о случаях совершения коррупционных правонарушений работниками, контрагентами организации или иными лицами; организация заполнения и рассмотрения деклараций о конфликте интересов; создание и организация антикоррупционной образовательной платформы, включающей в себя не только осуществление индивидуального консультирования работников, но и проведение обучающих мероприятий по вопросам противодействия коррупции; формирование культуры антикоррупционного поведения среди работников организации, проявляющейся в создании нравственного иммунитета к неправомерным деяниям и, как следствие, к неприятию любых коррупционных проявлений; оказание содействия уполномоченным представителям контрольно-надзорных и правоохранительных органов при осуществлении ими инспекционных проверок деятельности организации по вопросам предупреждения и противодействия коррупции; оказание содействия уполномоченным представителям правоохранительных органов при проведении мероприятий по пресечению или расследованию коррупционных преступлений, включая оперативно-разыскные мероприятия; проведение анализа и подведение результатов антикоррупционной деятельности, предоставление соответствующих отчетных документов руководству организации.
В целях выполнения указанных требований подразделения организаций по профилактике коррупционных и иных правонарушений рекомендуется наделить следующими полномочиями:
- по участию в осуществлении закупочных процедур, в том числе по проведению мероприятий по проверке потенциальных контрагентов и организаций, имеющих договорные отношения с дочерними обществами и/или его филиалами;
- по выявлению и предотвращению нарушений закупочной деятельности дочерних организаций и филиалов.
В отношении реализующих указанные полномочия работников целесообразно предусмотреть следующие примерные квалификационные требования к профессиональным знаниям и умениям для выполнения типового процесса "Участие в осуществлении закупочных процедур, в том числе осуществление мероприятий по проверке потенциальных контрагентов и организаций, имеющих договорные отношения с дочерними обществами и/или его филиалами" (табл. 4).

Таблица 4

Квалификационные требования

Категория квалификационных требований	Описание квалификационных требований	
Необходимые умения	разрабатывать предложения в планы организации в соответствии с внутрикорпоративными нормами и правилами	
	пользоваться открытыми и корпоративными справочно-информационными базами данных, фондом электронных досье	
	пользоваться различными справочными и информационными базами данных, содержащими документы и материалы по экономической безопасности	
	использовать имеющиеся информационные данные для обобщения и представления в виде справки	
	разрабатывать меры и реализовывать мероприятия по повышению эффективности механизмов обеспечения экономической безопасности организации	
	применять формулы и процедуры расчета аналитических показателей и составлять аналитические и прогнозные модели управления рисками в деятельности организации	
	составлять юридические документы, нормативные правовые акты, локальные документы; применять нормативные правовые акты	
	выполнять задачи по выявлению и устранению угроз экономической безопасности	
Необходимые знания	знание структуры и зон ответственности структурных подразделений организации и специалистов, их потенциальных возможностей	
	знание методики обобщения и анализа информационных потоков, подготовки и представления результатов исследования	
	знание системы экономико-социальных показателей и форм их представления в отчетах и внутрифирменной статистике	
Необходимые знания	знание видов, форм справочных и аналитических материалов, разрабатываемых в организации, порядок их согласования и представления	
	знание форм и методов анализа, прогнозирования рисков	
	знание нормативных правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности; методики предупреждения экономических правонарушений	
	знание структуры нормативно-правовой базы организации, требований к оформлению нормативных актов в организации	
	ведение конфиденциального делопроизводства	
	знание методики проверки контрагентов и работников организации с учетом требований законов и нормативных правовых актов, регламентирующих данные процессы	

1.2. Сотрудничество организации с правоохранительными органами. В соответствии с Методическими рекомендациями <1> сотрудничество с правоохранительными органами в рассматриваемой сфере представляет собой один из основополагающих показателей следования организации общепризнанным антикоррупционным стандартам поведения.
--------------------------------
<1> URL: http://rosmintrud.ru.

Представляется необходимым в рамках комментируемой статьи рассмотреть возможные формы данного сотрудничества.
Как правило, организации следует принять на себя публичное обязательство уведомлять соответствующие правоохранительные органы о случаях совершения коррупционных правонарушений, о которых организации (работникам организации) стало известно. При этом важно учитывать подследственность преступлений.
Также необходимо установить лицо, на которое будет возлагаться обязанность по уведомлению соответствующих правоохранительных органов о случаях совершения коррупционных правонарушений, о которых стало известно организации.
Более того, организации должны брать на себя обязательство воздерживаться от каких-либо санкций в отношении своих сотрудников, сообщивших в правоохранительные органы информацию о подготовке или совершении коррупционного правонарушения.
Организации могут взаимодействовать с правоохранительными органами в различной форме. Основные направления данного сотрудничества заключаются в оказании содействия уполномоченным представителям контрольно-надзорных и правоохранительных органов при проведении ими инспекционных проверок деятельности организации по вопросам предупреждения и противодействия коррупции, а также при проведении мероприятий по пресечению или расследованию коррупционных преступлений, включая оперативно-разыскные мероприятия.
Эффективная реализация взаимодействия возможна только при условии оказания поддержки в выявлении и расследовании правоохранительными органами фактов коррупции, принятии всех необходимых мер по сохранению и передаче в правоохранительные органы документов и информации, содержащих данные о коррупционных правонарушениях, как руководством организации, так и всеми ее сотрудниками. Также необходимо привлекать специалистов в области права для подготовки соответствующих материалов по запросам правоохранительных органов. Недопустимо вмешательство руководства и сотрудников организации в выполнение служебных обязанностей должностными лицами судебных или правоохранительных органов.
Итак, организации обязаны принять необходимые внутренние документы и внедрить процедуры по сотрудничеству с правоохранительными органами.
Можно привести пример таких процедур одного из российских коммерческих банков, декларирующего антикоррупционные стандарты поведения. Под взаимодействием банка с правоохранительными органами понимается основанная на законах и подзаконных нормативных актах, согласованная по цели (противодействие коррупции), месту и времени деятельность представителей сторон по совместному решению поставленных перед ними задач.
Взаимодействие в противодействии коррупции строится на фундаменте строгого соблюдения сторонами основополагающих принципов:
- законности, т.е. осуществления сотрудничества в соответствии с законодательством, которое регулирует как совместную деятельность, так и порядок функционирования каждой стороны в отдельности;
- согласованности усилий сторон сотрудничества, основанной на взаимной заинтересованности каждой из сторон в эффективной деятельности друг друга (на осознании своей роли в этом процессе) и на действенном включении в деятельность другого субъекта;
- самостоятельности каждой из сторон в пределах, установленных законодательством РФ.
Сотрудничество в противодействии коррупции может осуществляться в следующих формах:
- направление материалов, информирующих правоохранительные органы о совершении коррупционных правонарушений;
- направление запросов в соответствующие правоохранительные органы для получения необходимой достоверной информации;
- взаимодействие в рамках обеспечения соблюдения служащими требований к служебному поведению и при проведении проверок по фактам нарушения служащими указанных требований;
- оказание содействия уполномоченным представителям контрольно-надзорных и правоохранительных органов при проведении ими инспекционных проверок деятельности банка по вопросам предупреждения и противодействия коррупции;
- оказание содействия уполномоченным представителям правоохранительных органов при проведении мероприятий по пресечению или расследованию коррупционных преступлений, включая оперативно-разыскные мероприятия;
- недопущение вмешательства работников банка в выполнение служебных обязанностей должностными лицами судебных или правоохранительных органов.
Подразделение банка, ответственное за взаимодействие с правоохранительными органами по вопросам противодействия коррупции, а также за организацию и регламентацию процесса взаимодействия, - служба безопасности.
1.3. Разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации. Важным элементом работы по предупреждению коррупции является внедрение антикоррупционных стандартов поведения работников в корпоративную культуру организации.
Создание антикоррупционной "культуры соответствия" включает в себя ряд элементов - приверженность высшего руководства, четко сформулированные стандарты (политики и процедуры, адаптированные к реальным рискам, с которыми сталкивается компания) и систему внутреннего контроля, которая осуществляет, отслеживает и применяет частые сообщения от высшего руководства, усиливающие их приверженность и вовлеченность, регулярное обучение сотрудников и третьих лиц по вопросам соответствия требованиям, а также постоянный мониторинг и аудит соответствия корректирующим действиям. Тем не менее ключевым является первый элемент - приверженность и личное участие высшего руководства компании в установлении "тона сверху", которое серьезно относится к соблюдению правовых и этических норм, честно и добросовестно во всех отношениях с точки зрения бренда и идентичности компании. Это обязательство высшего руководства должно подтверждаться и поддерживаться на постоянной основе посредством эффективной системы внутреннего контроля, предназначенной для мониторинга соблюдения и выявления любых случаев обеспокоенности или несоблюдения.
В отдельных случаях в комплаенс-систему предлагается внедрять принцип "тон посередине", заключающийся в полной интеграции среднего менеджмента в усилия по соблюдению и определению их ответственности за их реализацию, так как именно на этом уровне корпоративного управления возникают наибольшие риски комплаенса.
Такой уровень приверженности приведет к тому, что компания уйдет от бизнеса, зараженного коррупцией, и уволит или не наймет сотрудников или третьих лиц, которые не соответствуют юридическим и этическим стандартам компании. Когда этот уровень обязательств существует и постоянно демонстрируется, контролируется и применяется старшим руководством компании, с течением времени естественным следствием является развитие "культуры соответствия". Любая компания может развивать такую "культуру соответствия" независимо от ее размера, отрасли или местоположения.
Антикоррупционные стандарты и процедуры должны удерживать организации от использования небезопасных и недобросовестных практик. Работники организации должны относиться к выполнению своих служебных обязанностей максимально ответственно, не допуская халатности и ошибок. Дисциплинированность характеризуется выдержанностью, внутренней организованностью, готовностью и привычкой работника подчинять собственные действия интересам слаженной и эффективной работы трудового коллектива ради успеха организации.
К основным принципам добросовестной работы сотрудников организации можно отнести:
- исполнение должностных обязанностей добросовестно и на высоком профессиональном уровне;
- осуществление своей деятельности в соответствии с законодательством РФ, нормативными документами организации и должностной инструкцией;
- исключение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению своих должностных обязанностей;
- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;
- проявление терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России и других государств, культурным и иным особенностям различных этнических, социальных групп и конфессий в целях содействия межнациональному и межконфессиональному согласию;
- проявление корректности и внимания в обращении с клиентами;
- воздержание от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении работниками должностных обязанностей, а также уклонение от ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету организации;
- принятие предусмотренных законодательством РФ, нормативными актами организации мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
- воздержание от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности организации, ее руководства, если это не входит в должностные обязанности работника;
- соблюдение установленных в организации правил предоставления сведений, подлежащих защите.
Обязанности работников организации в части предупреждения и противодействия коррупции могут быть одинаковыми, общими для всех сотрудников организации или специальными, т.е. устанавливаться для отдельных категорий работников.
Общими обязанностями работников могут быть:
- воздержание от совершения и (или) участия в совершении коррупционных правонарушений в интересах или от имени организации;
- воздержание от поведения, которое может быть истолковано окружающими как готовность совершить или участвовать в совершении коррупционного правонарушения в интересах или от имени организации;
- незамедлительное информирование непосредственного руководителя, лица, ответственного за реализацию антикоррупционной политики, руководства организации о случаях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений;
- незамедлительное информирование непосредственного начальника, лица, ответственного за реализацию антикоррупционной политики, руководства организации о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений другими работниками, контрагентами организации или иными лицами;
- информирование непосредственного начальника или иного ответственного лица о возможности возникновения либо возникшем у работника конфликте интересов.
В целях обеспечения эффективного исполнения возложенных на работников обязанностей необходимо четко регламентировать процедуры их соблюдения. Так, в частности, порядок уведомления работодателя о случаях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений или о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений следует закрепить в локальном нормативном акте организации. В данном документе необходимо предусмотреть каналы и формы представления уведомлений, порядок их регистрации и сроки рассмотрения, а также меры, направленные на обеспечение конфиденциальности полученных сведений и защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях. В качестве методического материала при подготовке локального нормативного акта предлагается использовать Методические рекомендации о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, включающие перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, вопросы организации проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений (письмо Минздравсоцразвития России от 20 сентября 2010 г. N 7666-17) <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/1.

Отказ организации от участия в коррупционных сделках и профилактика коррупции способствуют добросовестному поведению сотрудников данной организации по отношению друг к другу и к самой организации. И наоборот, лояльная позиция организации к незаконному и неэтичному поведению контрагентов может привести к появлению у сотрудников ощущения, что такое поведение приемлемо и в отношении своего работодателя и коллег.
В антикоррупционной работе организации, осуществляемой во взаимодействии с организациями-контрагентами, можно условно выделить два направления. Первое из них заключается в установлении и сохранении деловых отношений с теми организациями, которые осуществляют свою деятельность в добросовестной и честной манере, заботятся о собственной репутации, демонстрируют поддержку высоких этических стандартов при ведении бизнеса, реализуют собственные меры по противодействию коррупции, участвуют в коллективных антикоррупционных инициативах. Другое направление антикоррупционной работы заключается в распространении среди организаций-контрагентов программ, политик, стандартов поведения, процедур и правил, направленных на профилактику и противодействие коррупции, которые применяются в организации. Определенные положения о соблюдении антикоррупционных стандартов могут включаться в договоры, заключаемые с организациями-контрагентами.
К мерам по предупреждению коррупции, принимаемым в организации, также можно отнести следующие стандарты и процедуры, направленные на обеспечение добросовестной работы организации:
1) оценка и управление коррупционными рисками. Оценка коррупционных рисков является важнейшим элементом антикоррупционной политики. Она позволяет обеспечить соответствие реализуемых антикоррупционных мероприятий специфике деятельности организации и рационально использовать ресурсы, направляемые на осуществление работ по профилактике коррупции. Данный вид деятельности организации включает проведение периодической оценки коррупционных рисков в целях выявления сфер деятельности организации, наиболее подверженных таким рискам, и разработку соответствующих антикоррупционных мер;
2) ротация работников, занимающих должности, связанные с высоким коррупционным риском, для чего в организации утверждается перечень соответствующих должностей, а также план ротации. Наряду с плановой ротацией в отдельных случаях возможно применение механизма внеплановой ротации. Данная разновидность ротации может применяться при высоком уровне риска коррупционных действий отдельных работников организации. Оптимальный период ротации достигается: во-первых, когда период занятия должности не позволяет сформировать устойчивые коррупционные связи или ожидаемая выгода от таких связей с учетом отведенного периода отсутствует или незначительна (данный критерий является первостепенным для определения периода плановой ротации); во-вторых, когда период занятия должности позволяет сотруднику в достаточной степени адаптироваться к условиям работы. Если время, необходимое для формирования устойчивых коррупционных связей, меньше времени, необходимого для полноценной адаптации работника, то ротация не является целесообразной;
3) введение антикоррупционных положений в трудовые договоры работников, а именно: не совершать коррупционных правонарушений при исполнении своих обязанностей по трудовому договору в соответствии с антикоррупционной политикой организации; уведомлять работодателя в случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а также в случае, если работнику станет известно, что от имени работодателя осуществляется организация (подготовка) и/или совершение коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и незамедлительно уведомлять работодателя о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Работник предупреждается о возможности привлечения в установленном законодательством РФ порядке к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и/или уголовной ответственности за нарушение антикоррупционных требований, предусмотренных законодательством РФ, а также антикоррупционной политикой организации;
4) консультирование и обучение работников организации. В этом направлении организации осуществляют: ежегодное ознакомление работников под роспись с нормативными документами, регламентирующими вопросы предупреждения и противодействия коррупции в организации; проведение обучающих мероприятий по вопросам профилактики и противодействия коррупции; организацию индивидуального консультирования работников по вопросам применения (соблюдения) антикоррупционных стандартов и процедур. Обучение может проводиться по следующей тематике: коррупция в государственном и частном секторах экономики - теоретическая часть; юридическая ответственность за совершение коррупционных правонарушений; ознакомление с требованиями законодательства и внутренними документами организации по вопросам противодействия коррупции и с порядком их применения в деятельности организации; прикладная часть - выявление и разрешение конфликта интересов при выполнении трудовых обязанностей, поведение в ситуациях коррупционного риска, в частности в случаях вымогательства взятки со стороны должностных лиц государственных, муниципальных и иных организаций; взаимодействие с правоохранительными органами по вопросам профилактики и противодействия коррупции;
5) осуществление внутреннего контроля и аудита <1> должно способствовать профилактике и обеспечению надежности и достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности организации, обеспечению соответствия деятельности организации требованиям нормативных правовых актов и локальных нормативных актов организации. Для этого система внутреннего контроля и аудита должна учитывать требования антикоррупционной политики, реализуемой организацией, должны осуществляться: проверка соблюдения различных организационных процедур и правил деятельности, которые значимы с точки зрения работы по профилактике и предупреждению коррупции; контроль документирования операций хозяйственной деятельности организации; проверка экономической обоснованности проводимых операций в сферах коррупционного риска. В части обеспечения соответствия системы внутреннего контроля и аудита организации требованиям ее антикоррупционной политики проводится регулярный контроль: соблюдения внутренних процедур; данных бухгалтерского учета, наличия и достоверности первичных документов бухгалтерского учета; экономической обоснованности расходов в сферах с высоким коррупционным риском (обмен деловыми подарками, представительские расходы, благотворительные пожертвования, вознаграждения внешних консультантов);
--------------------------------
<1> См.: Методические рекомендации по организации и осуществлению аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами противодействия коррупции (приложение N 1 к протоколу заседания Совета по аудиторской деятельности от 6 июня 2017 г. N 34).

6) получение и дарение подарков, гостеприимство. Гражданскому служащему, осуществляющему в отношении организации контрольно-надзорные функции, по сути, запрещено получать любые подарки от организации и ее представителей. Представительские расходы, в том числе на деловое гостеприимство, могут быть как произведены от имени и за счет организации, а подарки или услуги могут быть предоставлены или оказаны от имени и за счет организации, так и приняты от физических лиц и юридических лиц, в том числе имеющих деловые отношения с организацией или стремящихся к созданию таковых, только при условии, если они:
- обоснованны, соразмерны и не являются предметами роскоши;
- прямо связаны с законными целями деятельности организации, например с презентацией или завершением бизнес-проектов, успешным выполнением контрактов либо с общепринятыми праздниками;
- соответствуют принятой деловой практике и не выходят за рамки норм делового общения (цветы, конфеты, сувениры рекламного характера и т.п.);
- не представляют собой скрытое вознаграждение за услугу, действие, бездействие, попустительство, покровительство, предоставление прав, принятие определенного решения о сделке, соглашении, лицензии, разрешении и иных аналогичных решений или попытку оказать влияние на получателя с иной незаконной или неэтичной целью;
- не нанесут ущерба деловой репутации организации, работников организации и ее органов управления в случае раскрытия информации о них;
- не противоречат требованиям внутренних нормативных документов организации, определяющих принципы профессиональной этики и этические нормы делового общения, иных внутренних нормативных документов организации и законодательства РФ.
Не допускаются подарки от имени организации, ее работников и представителей третьим лицам в виде денежных средств, наличных или безналичных в любой валюте.
Не допускается принятие сотрудником организации денежных сумм или подарков, которые могут быть легко конвертированы в денежные средства (например, банковский чек, дорожный чек, банковская карта, подарочный сертификат, электронный кошелек и т.п.);
7) внедрение системы подачи заявлений, которая включает в себя горячую линию для руководителей, должностных лиц, сотрудников, агентов и третьих лиц в целях информирования о предполагаемых нарушениях кодекса этики и служебного поведения работников организации или коррупционных правонарушениях. Регистрации подлежат все обращения на горячую линию по фактам коррупционной направленности (иных правонарушений). Регистрация обращений на горячую линию отражается в журнале учета обращений. В журнале указываются:
а) порядковый номер поступившего обращения;
б) дата и время принятия обращения;
в) фамилия и инициалы работника, принявшего обращение;
г) фамилия, имя, отчество, адрес, контактный телефон гражданина (электронный адрес), позвонившего на горячую линию;
д) краткое содержание обращения;
е) подпись работника, принявшего обращение;
ж) дата и номер исходящего письма о направлении сведений, содержащихся в обращении, для проверки.
При обработке поступивших сообщений соблюдаются правила строгой конфиденциальности и по желанию работника, передавшего сообщение, - анонимности. Также на телефон горячей линии или электронный адрес организации можно обратиться за разъяснением антикоррупционных положений организации либо антикоррупционного законодательства;
8) использование в договорах стандартных антикоррупционных оговорок. К числу основных принципов, связанных с выработкой и применением адекватных процедур по предотвращению взяточничества, относится в том числе мониторинг контрагентов на стадии исполнения договорных обязательств, а также информирование контрагентов об антикоррупционной политике, процедурах, контроле и санкциях. Включение в договоры стандартных антикоррупционных оговорок позволяет установить юридические обязанности сторон по антикоррупционному поведению в рамках исполнения отдельно взятого договора.
Нарушение данных юридических обязанностей влечет применение ответственности в виде возмещения убытков нарушившей стороне, создает юридическую базу для мониторинга контрагентов в ходе исполнения договоров на предмет соблюдения антикоррупционных обязанностей и выполняет коммуникативную функцию, поскольку четко информирует контрагентов об антикоррупционной политике организации.
Обязательства сторон по соблюдению антикоррупционного законодательства РФ включают в себя: условия обязательного информирования сторон о фактах несоблюдения антикоррупционных обязательств; условия об отказе каждой из сторон от какого-либо стимулирования работников другой стороны, ставящего работника в определенную зависимость и направленного на обеспечение выполнения этим работником каких-либо действий в пользу стимулирующей его стороны; условия о гарантиях сторон по осуществлению надлежащего разбирательства по фактам несоблюдения антикоррупционных обязательств и применению мер по устранению практических затруднений; условия о гарантиях конфиденциальности исполнения антикоррупционных условий и отсутствия негативных последствий для обратившихся с сообщениями о фактах нарушений.
В случае несоблюдения сроков предоставления соответствующей информации либо подтверждения факта нарушения антикоррупционных обязательств одной стороной другая сторона вправе отказаться от договора и потребовать возмещения убытков.
Механизм применения антикоррупционной оговорки основывается на системе организации договорной работы в организации и закрепляется в положении о договорной работе, приказе руководителя о включении антикоррупционной оговорки во все действующие договоры, независимо от степени коррупционных рисков, связанных с конкретным договором и его контрагентом.
В целом антикоррупционные меры в договорной работе предусматривают:
- отказ от работы с аффилированными структурами, если это может привести к конфликту интересов;
- отказ от работы с фирмами-однодневками и иными организациями, преследующими противоправные цели;
- идентификацию контрагента;
- использование обещаний, предложений, передачи или получения какой-либо неправомерной выгоды или преимущества должностному лицу или сотруднику другой компании за его действие или бездействие в нарушение установленных обязанностей;
- отказ от работы с компаниями, нарушающими антикоррупционное и иное законодательство;
- легальность оплаты сделки;
- контроль за обоснованностью, соразмерностью вознаграждения агентов, советников и других посредников, а также за его соответствием реальным и законным услугам и соблюдением установленного легального порядка выплаты;
- запрет проведения неучтенных или неправильно учтенных операций;
- запрет создания неофициальной (двойной) отчетности;
- запрет ведения учета несуществующих расходов;
- отказ от незаконного получения преимуществ в договорной работе;
- запрет намеренного уничтожения бухгалтерской и иной документации ранее сроков, предусмотренных законодательством.
Подразделениям организаций по профилактике коррупционных и иных правонарушений рекомендуется выполнять проверку контрагентов в составе следующих мероприятий:
- проверка актуальности закупки, включающая анализ документов, обосновывающих инициацию закупки;
- проверка соблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
- проверка аффилированных связей конкурирующих контрагентов, включая выявление признаков искусственного демпинга;
- выявление аффилированных связей контрагента с сотрудниками организации, ее дочерних организаций либо филиалов;
- проверка обоснованности начальной цены контракта в системе закупок, включающая проверку структуры цены и анализ рыночных цен на закупаемые товары и услуги с использованием функционирующих электронных площадок;
- проверка обоснованности невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта;
- проверка применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
- проверка соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
- проверка своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
- проверка соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки;
- иные мероприятия.
1.4. Принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации. В целях предупреждения коррупции организациям рекомендуется разработать и принять кодекс этики и служебного поведения работников. Такой кодекс имеет более широкий спектр действия, чем регулирование вопросов, непосредственно связанных с запретом совершения коррупционных правонарушений. В кодекс включаются положения, устанавливающие ряд правил и стандартов поведения работников, затрагивающих этику деловых отношений и направленных на формирование добросовестного поведения работников и организации в целом.
Кодексы этики и служебного поведения могут различаться по степени жесткости устанавливаемой регламентации. С одной стороны, кодекс может закрепить только основные ценности и принципы, которые организация намерена культивировать в своей деятельности, с другой - устанавливать конкретные, обязательные для соблюдения правила поведения. Организации следует разработать кодекс этики и служебного поведения исходя из собственных потребностей, задач и специфики деятельности. Использование типовых решений является нежелательным. Вместе с тем при подготовке своего кодекса организация может использовать кодексы этики и служебного поведения, принятые в данном профессиональном сообществе.
Кодекс этики и служебного поведения закрепляет как общие ценности, принципы и правила поведения, так и специальные, направленные на регулирование поведения в отдельных сферах. Примерами общих ценностей, принципов и правил поведения являются:
- соблюдение высоких этических стандартов поведения;
- поддержание высоких стандартов профессиональной деятельности;
- следование лучшим практикам корпоративного управления;
- создание и поддержание атмосферы доверия и взаимного уважения;
- следование принципу добросовестной конкуренции;
- следование принципу социальной ответственности бизнеса;
- соблюдение законности и принятых на себя договорных обязательств;
- соблюдение принципов объективности и честности при принятии кадровых решений.
Общие ценности, принципы и правила поведения могут быть раскрыты и детализированы для отдельных сфер (видов) деятельности. Например, в сфере кадровой политики может быть закреплен принцип продвижения на вышестоящую должность только исходя из деловых качеств работника или введен запрет на работу в организации родственников, если существует их прямая подчиненность друг другу. При этом в кодекс могут быть введены правила реализации определенных процедур, направленных на поддержание декларируемых стандартов, и установления используемой терминологии. Например, при закреплении принципа продвижения на вышестоящую должность только на основе деловых качеств работника может быть предусмотрена процедура обращения работника с жалобой на нарушение этого принципа. При установлении запрета на работу в организации родственников, если имеется их прямая подчиненность друг другу, может быть дано точное определение понятия "родственники", т.е. четко определен круг лиц, на которых распространяется действие данного запрета. Таким образом, кодекс этики и служебного поведения может не только декларировать определенные ценности, принципы и стандарты поведения, но и устанавливать правила и процедуры их внедрения в практику деятельности организации.
Несмотря на то что конкретное содержание кодекса этики и служебного поведения во многом зависит от организации и соответствующей отрасли и области, в которой она осуществляет свою деятельность, большинство из них имеют много общего. Кодекс может содержать различные правила, предписывающие, как вести себя сотруднику или руководителю компании в определенных ситуациях и в соответствии с этическими нормами. В этом смысле в любом кодексе поведения должны содержаться положения, регулирующие следующие вопросы:
- конфликт интересов;
- противодействие коррупции (мошенничеству);
- соблюдение закона о конкуренции;
- соблюдение прав человека;
- этика и защита от дискриминации;
- конфиденциальность и защита данных;
- адекватное ведение бухгалтерского учета (своевременное представление отчетности, своевременное представление баланса);
- злоупотребление инсайдерской информацией;
- безопасность в области обработки данных;
- соблюдение экологического законодательства;
- соблюдение положений по охране здоровья;
- нормативные требования к работе корпоративного управления;
- обязанности совета директоров;
- обязанности каждого предпринимателя;
- права клиентов.
Обычно юридические требования, содержащиеся в кодексах, связаны в большей степени с трудовым законодательством, в частности с дисциплинарными мерами в отношении сотрудников, которые нарушают правила кодекса. Тем не менее любые внутрикорпоративные наказания за нарушение требований кодекса зависят от различных факторов, как, например, от включения кодекса поведения в трудовой договор.
В последние годы в отношении соблюдения кодексов поведения применяется принцип, именуемый "соблюдай или объясняй". Применение этого принципа требует от организаций периодически информировать заинтересованные стороны о том, какому кодексу следует компания, или объяснять, почему какое-либо положение кодекса не выполняется либо почему компания вообще не имеет никакого кодекса поведения.
Принятие кодекса этики и служебного поведения включает в себя несколько преимуществ для организации. С юридической точки зрения такой кодекс является важным элементом в любой программе для предотвращения и/или обнаружения преступлений организации. В этом смысле кодекс показывает, насколько система соблюдения является эффективной, что существенно облегчает профилактику и предотвращение преступного поведения лиц, работающих под прикрытием юридического лица.
Соблюдение организацией кодекса этики и служебного поведения способно повлиять на ее рейтинговые оценки. Также можно получить определенные преимущества, например, такие, как дифференциация того или иного продукта от остальных, присутствующих на рынке, уменьшение рисков в области управления рисками, сокращение страховых премий и уменьшение числа отказов потребителей, что, несомненно, улучшит отношение конечных потребителей к предлагаемой продукции, поддержание отношений с деловыми партнерами. Если организация посредством кодекса этики и служебного поведения заявляет о своей готовности соблюдать правовые и этические нормы, права работников, она должна требовать того же от других организаций, с которыми она заключает сделки.
Организация, которая следует этическим ценностям и принципам социальной ответственности, применяя кодекс, будет иметь больший вес в обществе по сравнению с компанией, у которой такого кодекса нет. Плохая репутация организации, например, не соблюдающей нормы трудового права, не только отражается на ней самой, но и влияет на престиж компаний, с которыми она поддерживает коммерческие отношения. Данная ситуация иногда приводит к тому, что большое количество акционеров покидают компанию, которая не в состоянии разработать кодексы поведения и программы комплаенса, направленные на устранение правовых рисков и давления заинтересованных лиц.
Кроме того, например, нарушение трудовых прав, загрязнение окружающей среды, случаи коррупции и взяточничества и др. могут нанести значительный ущерб имиджу и репутации организации, даже если в процессе разбирательства будет установлено, что компания не совершала те действия, в которых ее обвиняли. К этому добавляются экономические издержки, понесенные в связи с судебным разбирательством и информационной кампанией с целью вернуть доверие потребителей и инвесторов. В споре организация может нести ответственность не только с юридической, но и с социальной точки зрения. Последнее может принести даже больше вреда, чем решение суда.
Итак, составленные компанией кодексы этики и служебного поведения являются важными документами, содержащими набор запретов и обязательств. Правила, содержащиеся в кодексе поведения, адресованы сотрудникам организации и юридическому лицу в целом. Они также обращены к остальной части общества (или, точнее, доступны для ознакомления), декларируя, помимо всего прочего, этические принципы и обязательства организации по соблюдению прав человека.
1.5. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов. Выявление конфликта интересов в деятельности организации и ее работников является одним из важных способов предупреждения коррупции.
При внедрении в организациях мер по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов следует учитывать, что в настоящее время разные определения понятия "конфликт интересов" и процедуры его урегулирования закреплены в ряде нормативных правовых актов.
Во-первых, соответствующие нормы содержатся в Федеральном законе N 273-ФЗ, а также в принятых в его развитие статьях Трудового кодекса РФ.
Во-вторых, требования по предотвращению и урегулированию конфликта интересов закреплены в некоторых федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, направленных на регулирование отдельных видов деятельности. При этом и понимание конфликта интересов, и механизмы его регулирования в разных видах деятельности могут существенно различаться.
В-третьих, нормативные правовые акты, определяющие правовое положение организаций отдельных организационно-правовых форм хотя обычно и не содержат прямого упоминания конфликта интересов, но зачастую устанавливают чрезвычайно важные с точки зрения его регулирования правила осуществления сделок, в отношении которых имеется заинтересованность (см., например: Постановление Пленума ВАС РФ от 16 мая 2014 г. N 28 "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием крупных сделок и сделок с заинтересованностью").
Государственные корпорации и государственные компании, созданные на основании федеральных законов, а также публично-правовые компании, созданные на основании федерального закона или указа Президента РФ, при внедрении мер урегулирования конфликта интересов обязаны опираться на определение понятия, закрепленного в ст. 349.1 Трудового кодекса РФ. Организациям, выполняющим задачи, поставленные перед федеральными государственными органами, рекомендуется принять за основу определение конфликта интересов, закрепленное в ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ. При этом следует учитывать, что к данным организациям могут одновременно применяться нормативные правовые акты, устанавливающие специальные запреты и ограничения в зависимости от характера деятельности, осуществляемой организацией. Организации, не относящиеся к указанным выше типам, не обязаны при разработке соответствующих регулятивных мер основываться на определении конфликта интересов, закрепленном в указанном Законе. Им в первую очередь следует руководствоваться нормативными правовыми актами, регулирующими сферу, в которой организация осуществляет свою деятельность.
Так, в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" под конфликтом интересов понимается наличие у должностных лиц, служащих Центрального банка Российской Федерации и их близких родственников прав, предоставляющих им возможность получения лично или через юридического либо фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части инвестирования средств пенсионных накоплений или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами и служащими Центрального банка РФ профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений.
Понятия "материальная выгода" и "личная выгода" раскрываются в Постановлении Правительства РФ от 12 декабря 2004 г. N 770 "Об утверждении Типового кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, и Правил согласования кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, с Федеральной службой по финансовым рынкам".
Аналогичное определение конфликта интересов закреплено в ст. 36.24 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах".
В отношении кредитных организаций определение конфликта интересов закреплено в Положении Банка России от 16 декабря 2003 г. N 242-П об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах, в соответствии с п. 3.4.2 которого под конфликтом интересов понимается противоречие между имущественными и иными интересами кредитной организации, (или) ее служащих и (или) клиентов, которое может повлечь за собой неблагоприятные последствия для кредитной организации и (или) ее клиентов.
Применительно к организациям, осуществляющим медицинскую или фармацевтическую деятельность, понятие "конфликт интересов" определено в ст. 75 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Под конфликтом интересов понимается ситуация, когда у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им профессиональных обязанностей вследствие противоречия между личной заинтересованностью медицинского работника или фармацевтического работника и интересами пациента. Данный Закон обязывает:
- медицинских или фармацевтических работников проинформировать о возникновении конфликта интересов в письменной форме руководителя медицинской организации или руководителя аптечной организации, в которой он работает;
- руководителя медицинской или аптечной организации в семидневный срок со дня, когда ему стало известно о конфликте интересов, в письменной форме уведомить об этом Министерство здравоохранения Российской Федерации;
- индивидуального предпринимателя, осуществляющего медицинскую или фармацевтическую деятельность, проинформировать о возникновении конфликта интересов в письменной форме Министерство здравоохранения Российской Федерации.
КоАП РФ содержит ст. 6.29, предусматривающую наложение административных штрафов за непредставление информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской и фармацевтической деятельности. В соответствии с данной статьей:
- непредставление соответствующей информации медицинским или фармацевтическим работником наказывается штрафом в размере от 3 000 до 5 000 руб.;
- непредставление или несвоевременное представление соответствующей информации руководителем медицинской или аптечной организации наказывается штрафом в размере от 5 000 до 10 000 руб.;
- непредставление соответствующей информации индивидуальным предпринимателем наказывается штрафом в размере от 3 000 до 5 000 руб.
При этом повторное непредставление или несвоевременное представление информации о конфликте интересов может повлечь дисквалификацию на срок до шести месяцев.
В соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" под конфликтом интересов в аудиторских организациях понимается ситуация, при которой заинтересованность аудиторской организации, индивидуального аудитора может повлиять на мнение такой аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица.
С целью регулирования и предотвращения конфликта интересов в деятельности своих работников организации принимают положение о конфликте интересов или включают соответствующий раздел в кодекс этики и служебного поведения организации.
Положение о конфликте интересов - это внутренний документ организации, устанавливающий порядок выявления и урегулирования конфликта интересов, возникающего у работников организации в ходе выполнения ими трудовых обязанностей. Положение о конфликте интересов предусматривает:
- цели и задачи;
- используемые понятия и определения;
- круг лиц, подпадающих под его действие;
- основные принципы управления конфликтом интересов в организации;
- порядок раскрытия конфликта интересов работником организации и порядок его урегулирования, в том числе возможные способы разрешения возникшего конфликта интересов;
- обязанности работников в связи с раскрытием и урегулированием конфликта интересов;
- определение лиц, ответственных за прием сведений о возникшем конфликте интересов, и рассмотрение этих сведений;
- ответственность работников за несоблюдение положения о конфликте интересов.
Организация должна взять на себя обязательство по конфиденциальному рассмотрению представленных сведений и урегулированию конфликта интересов.
Поступившая информация должна быть тщательно проверена уполномоченным на это должностным лицом с целью оценки серьезности возникающих для организации рисков и выбора наиболее подходящей формы урегулирования конфликта интересов. Организация может прийти к выводу, что ситуация, сведения о которой были представлены работником, не является конфликтом интересов и, как следствие, не нуждается в специальных способах урегулирования либо что конфликт интересов имеет место и в этом случае следует использовать различные способы его разрешения, например:
- ограничение доступа работника к конкретной информации, которая может затрагивать личные интересы работника;
- добровольный отказ работника организации или его отстранение (постоянное или временное) от участия в обсуждении и процессе принятия решений по вопросам, которые находятся или могут оказаться под влиянием конфликта интересов;
- пересмотр и изменение функциональных обязанностей работника;
- временное отстранение работника от должности, если его личные интересы входят в противоречие с функциональными обязанностями;
- перевод работника на должность, предусматривающую выполнение функциональных обязанностей, не связанных с конфликтом интересов;
- передача работником принадлежащего ему имущества, являющегося основой возникновения конфликта интересов, в доверительное управление;
- отказ работника от своего личного интереса, порождающего конфликт с интересами организации;
- увольнение работника из организации по своей инициативе;
- увольнение работника по инициативе работодателя за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей и т.д.
Приведенный перечень способов разрешения конфликта интересов не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае по договоренности организации и работника, раскрывшего сведения о конфликте интересов, могут быть найдены иные формы его урегулирования.
При разрешении имеющегося конфликта интересов следует выбирать наиболее мягкую меру урегулирования из возможных с учетом обстоятельств. Более жесткие меры надо использовать только в случае, когда это вызвано реальной необходимостью или когда более мягкие меры оказались недостаточно эффективными. При принятии решения о выборе конкретного метода разрешения конфликта интересов важно учитывать значимость личного интереса работника и вероятность того, что этот личный интерес будет реализован в ущерб интересам организации.
1.6. Недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов. Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" установлена обязанность для всех организаций осуществлять внутренний контроль хозяйственных операций, а для организаций, бухгалтерская отчетность которых подлежит обязательному аудиту, - также обязанность организовать внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности.
Система внутреннего контроля и аудита организации должна способствовать профилактике и выявлению коррупционных правонарушений. При этом наибольший интерес представляет реализация таких задач системы внутреннего контроля и аудита, как обеспечение надежности и достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности организации, а также соответствия деятельности организации требованиям нормативных правовых актов и локальных нормативных актов. Для этого система внутреннего контроля и аудита должна учитывать требования антикоррупционной политики, реализуемой организацией, в том числе:
- соблюдение различных организационных процедур и правил деятельности, которые значимы с точки зрения работы по профилактике и предупреждению коррупции;
- контроль документирования операций хозяйственной деятельности организации;
- экономическая обоснованность осуществляемых операций в сферах коррупционного риска.
Контроль документирования операций хозяйственной деятельности прежде всего связан с обязанностью ведения финансовой (бухгалтерской) отчетности учреждения и направлен на предупреждение и выявление соответствующих нарушений: составление неофициальной отчетности, использование поддельных документов, запись несуществующих расходов, отсутствие первичных учетных документов, исправления в документах и отчетности, уничтожение документов и отчетности ранее установленного срока и т.д.
Искажение или фальсификация бухгалтерской отчетности организации запрещены в соответствии с законодательством РФ.
Требования к ведению бухгалтерского учета и контроля в организации следующие:
- все финансово-хозяйственные операции должны быть аккуратно, правильно и детально отражены в бухгалтерском учете организации;
- осуществление финансово-хозяйственных операций без отражения в бухгалтерском учете не допускается;
- вся бухгалтерская документация должна быть доступна для проверки в установленном законом порядке;
- организация должна представлять полные и достоверные данные о своей деятельности с расшифровкой всех показателей деятельности;
- организация и ее сотрудники должны оказывать полную поддержку внешним аудиторам;
- администрация и сотрудники организации обязаны всегда представлять достоверную финансовую информацию внешним аудиторам, проводящим аудит или оценку финансовых показателей;
- никто из администрации или сотрудников организации не должен предпринимать прямых или косвенных действий, способных повлиять на внешних аудиторов, ввести их в заблуждение или обмануть.
В организации назначаются работники, несущие предусмотренную законодательством РФ ответственность за подготовку и предоставление полной и достоверной бухгалтерской отчетности в установленные сроки.
В организации устанавливается персональная ответственность работников, в компетенцию которых входит подготовка, составление, представление, направление отчетности и иных документов организации, за составление неофициальной отчетности и использование поддельных документов.
Приказом (распоряжением) организации назначаются должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений по соответствующим направлениям деятельности. Так, главный бухгалтер назначается ответственным за правильность ведения учетной и финансовой документации, за недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Ответственные лица и руководители подразделений должны постоянно проводить проверки на предмет подлинности документов работника организации.
Подлинность документов устанавливается путем проверки достоверности имеющихся в них подписей должностных лиц и соответствия их датам отраженных в них операций, информации, фактов и т.д. Законность отраженных в документах операций устанавливается путем проверки их соответствия законодательству РФ.
2. Прокуратурой на постоянной основе проводятся проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции в части реализации обязанностей по принятию мер, направленных на предупреждение коррупционных проявлений в организациях, расположенных на территории органа прокуратуры.
Что касается отдельных организаций, то результаты прокурорских проверок по реализации ч. 1 ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ показали, что большинство этих организаций нарушают требования в части определения подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, принятие локальных актов по вопросам профилактики коррупционных правонарушений, а также мер к предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением хозяйствующими субъектами антикоррупционного законодательства ничем не отличаются от общих полномочий, определенных ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах их нарушения;
- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
- вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.
Организациям прокуроры вносят требование в установленный срок представить мотивированную информацию о принимаемых мерах, например, о том, кто в организации отвечает за профилактическую работу, как осуществляется взаимодействие с правоохранительными органами, деятельность по урегулированию конфликта интересов, существует ли локальный нормативный акт в сфере противодействия коррупции и др.
В результате прокурорских проверок устанавливается, что в отдельных организациях не разработаны и не реализуются меры и мероприятия, направленные на предупреждение и противодействие коррупции, чем создается благоприятная почва для коррупционных проявлений со стороны должностных лиц организации. Часто принятые организациями меры по предупреждению коррупции носят формальный характер, конкретных мероприятий по предупреждению и противодействию коррупции не проводится.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22). Пунктом 1 ст. 24 данного Закона предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Это представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
В связи с выявленными нарушениями прокурор вносит представление руководителю организации, например, следующего содержания: "Проверка показала, что обязанность разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции предприятием не исполняется. Подобное бездействие может свидетельствовать о проявлениях коррупционного характера со стороны руководства организации, что противоречит одному из основных принципов противодействия коррупции - законности, предусмотренному п. 2 ст. 3 Федерального закона N 273-ФЗ" - с требованием принять конкретные меры.
Ненадлежащая работа организации по противодействию коррупции влечет для нее негативные последствия, может способствовать подрыву ее положительного имиджа, возникновению коррупционных скандалов, совершению правонарушений коррупционной направленности, за которые предусмотрена административная и уголовная ответственность.
Анализ судебной практики по соблюдению организациями ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ позволил сформулировать ряд выводов и предложений <1>:
1) исходя из положений ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Неразработка и невнедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации, непринятие соответствующих мер являются нарушением данного Федерального закона, что устанавливается в ходе прокурорской проверки, целью которой является оценка соблюдения законодательства о противодействии коррупции, и при наличии оснований принятие мер прокурорского реагирования;
2) в представлении прокурора должно быть указано, какие именно организации необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона о противодействии коррупции. Решения судов по искам прокуроров должны содержать перечень этих мер, предусмотренных ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ. Исходя из того что организации в Российской Федерации имеют особенности (организационно-правовая форма; сфера деятельности; уровень бизнеса; численность работников и др.), требовать ото всех организаций разработки и принятия всего перечня мер по предупреждению коррупции, которые указаны в ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ, представляется нецелесообразным и излишним. Вместе с тем каких-либо критериев выбора этих мер при конкретных ситуациях ни законодательно, ни правоприменительной практикой пока еще не выработано. В этой связи представляется необходимым подготовить рекомендации по минимуму антикоррупционных мер по предупреждению коррупции, которые должны разрабатывать и принимать организации в рамках ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ в зависимости от ее вида, тем самым сократить возможности организаций по самостоятельному выбору таких мер. Следует продолжить начатое в Методических рекомендациях формирование единого подхода к обеспечению работы по профилактике и противодействию коррупции в организациях независимо от их форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств. В частности, для организаций, имеющих одного работника, достаточной мерой может быть издание приказа о наделении его функциями должностного лица, ответственного за профилактику коррупционных и иных правонарушений, принятия антикоррупционной политики. Конкретизация мер, которые необходимо принять организации, может происходить в зависимости от обстоятельств того, что послужило основанием такой проверки. В том случае если в организации отсутствует необходимая документация, свидетельствующая о принятии мер по предупреждению коррупции, то суды должны требовать принять их примерный перечень. Если же непринятие мер предупреждения коррупции в организации послужило обстоятельством, способствующим совершению преступления коррупционной направленности, тогда судам целесообразно потребовать от такой организации разработать и принять конкретные меры, специально направленные на устранение причин и условий совершения данного вида преступлений работником этой организации, а также на создание (укрепление) корпоративных стандартов неприятия коррупции должностными лицами с высоким уровнем риска. Аналогично следует поступать и в тех случаях, когда непринятие мер по предупреждению коррупции является одной из причин (условий) неправомерных действий организации, непосредственно не связанных с коррупцией, в той или иной сфере ее деятельности (например, охрана окружающей среды и рациональное природопользование; порядок размещения на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
3) упоминание об антикоррупционной оговорке как инструменте, позволяющем установить юридические обязанности сторон по антикоррупционному поведению в рамках исполнения отдельно взятого договора, целесообразно включить в Федеральный закон N 273-ФЗ, указав, что к обязательствам сторон, возникшим из договора по установлению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, относится обязательство не участвовать в совершении коррупционных правонарушений;
4) наиболее часто нарушения законодательства о противодействии коррупции совершаются ООО. В случаях выявления фактов непринятия ими мер по предупреждению коррупции определение размера срока устранения выявленных нарушений соблюдения законодательства в сфере противодействия коррупции должно осуществляться по принципу их реальной выполнимости (невыполнимости). В частности, если ООО предписано принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона в полном объеме, то в силу отсутствия в штате специальных сотрудников по предупреждению коррупции срок, необходимый организации для устранения выявленных нарушений соблюдения законодательства в сфере противодействия коррупции, не может быть коротким. Подготовка качественных документов - задача сложная и затратная даже для лиц, обладающих каким-либо опытом в данной сфере. Для этого потребуется не менее трех месяцев. В том случае если организации предписано принять какую-то конкретную меру или эти меры направлены на устранение причин и условий уже совершенного правонарушения коррупционной направленности, то такой срок может быть сокращен, но не менее чем до одного месяца. Практика неустановления судами какого-либо срока устранения организацией выявленных нарушений недопустима.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В. Соблюдение организациями требований законодательства о противодействии коррупции: вопросы практики // Журнал российского права. 2019. N 2. С. 169 - 182.

2.4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СЕКТОРЕ КОРПОРАТИВНЫХ ЗАКУПОК

В Российской Федерации меры противодействия коррупции в закупочной деятельности традиционно находятся в центре государственного и общественного внимания. Свидетельствами этому служат не только высокая динамика изменения законодательства в данной сфере, но и активное применение электронных технологий нейтрализации коррупционных рисков, например электронных торговых площадок.
Статья 7 Федерального закона N 273-ФЗ к числу основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Национальным планом противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утвержденным Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. N 147, к числу основных задач отнесено повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В подп. "н" п. 1 данного документа была поставлена задача совершенствовать нормативно-правовое регулирование механизма недопущения возникновения конфликта интересов при закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Кроме того, МВД России было поручено осуществить соответствующий комплекс мероприятий <1>.
--------------------------------
<1> Борьба с незаконной передачей должностному лицу заказчика денежных средств, получаемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в связи с исполнением государственного или муниципального контракта, за "предоставление" права заключения данного контракта ("откатов") и хищениями в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также хищениями государственного и муниципального имущества.

Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы" предусмотрены конкретные направления совершенствования мер по противодействию коррупции в рассматриваемой сфере. Поручению о проработке данных направлений посвящен специальный разд. III указанного Национального плана, в котором отражены следующие векторы совершенствования мероприятий, направленных на противодействие коррупции.
1. Уточнение условий осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, при которых может возникнуть конфликт интересов между участником закупки и заказчиком. Главным условием возникновения такого конфликта является аффилированность между участником закупки и заказчиком при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Принимая во внимание сложность выявления аффилированных связей, необходимо создать модель, позволяющую фиксировать личные интересы лиц, ответственных за планирование закупочных процедур.
Наряду с этим целесообразно расширить функционал подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений в части их привлечения к анализу ключевых этапов закупочной деятельности.
Отмеченный анализ целесообразно проводить уже на этапе подготовки к утверждению плана закупочной деятельности. При этом особое внимание предлагается уделять:
- закупкам нестандартных и уникальных товаров;
- закупкам товаров, относящихся к предметам роскоши;
- услугам, связанным с постоянным обслуживанием объектов организации (с транспортным, охранным, информационным обеспечением, питанием, уборкой помещений и т.д.).
Для реализации личной заинтересованности, являющейся ядром конфликта интересов, особое значение имеет поиск аффилированных исполнителей, готовых выплачивать представителю заказчика незаконное вознаграждение, а также неукоснительно выполнять его указания в целях обеспечения победы в конкурсе. Дополнительными индикаторами возможности возникновения подобной заинтересованности являются:
- привлечение к участию в закупке организации, работниками или руководителями которой ранее являлись должностные лица, ответственные за планирование и организацию закупки, а также утверждающие приемку выполненных работ;
- привлечение к участию в закупке организации, в которую после увольнения перешли бывшие работники заказчика;
- наличие информации об имеющихся родственных или иных близких отношениях должностных лиц, ответственных за планирование и организацию закупки, а также утверждающих приемку выполненных работ с должностными лицами организации - потенциального исполнителя.
Представляется, что лучшей формой осуществления такого анализа являются комплаенс-процедуры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В. Указ. соч. С. 169 - 182.

2. Установление требования, направленного на недопущение возникновения конфликта интересов между участником закупки и заказчиком при осуществлении закупок. Такое требование должно устанавливаться в соответствии с Законом о закупках. Анализ правоприменительной практики показывает, что определения конфликта интересов, включаемые обычно в положения о закупках, действующие в организациях, являются более узкими, чем определение конфликта интересов, предусмотренное ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ.
Как правило, в корпоративных определениях конфликта интересов сделан упор на один из аспектов такого конфликта, например на родственные связи должностных лиц заказчика (руководитель, члены комиссии по осуществлению закупок и т.д.) с физическими лицами, являющимися выгодоприобретателями, единоличным исполнительным органом хозяйственного общества (директором, генеральным директором, управляющим, президентом и другими). При этом не учитываются такие важные критерии, как возможность аффилированности через корпоративные, имущественные и иные близкие отношения. Например, должностное лицо заказчика может способствовать заключению договоров с организацией, с которой ранее заключались трудовые или гражданско-правовые договоры.
Для устранения отмеченного недостатка корпоративные положения о закупках целесообразно дополнить следующей формулировкой: "Для целей настоящего Положения также используется понятие "конфликт интересов", установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции".
Законодательство РФ не предполагает оценку степени влияния личной заинтересованности, размера возможного дохода, а также характера и содержания необъективного и пристрастного исполнения должностных полномочий. Полагаем, что отмеченные критерии являются чрезвычайно важными для квалификации ситуаций конфликта интересов. В связи с этим целесообразно поставить вопрос о возможности подготовки Минтрудом России специальных методических рекомендаций по обеспечению порядка оценки личной заинтересованности и квалификации конфликта интересов.
3. Определение сведений, подлежащих обязательному раскрытию должностными лицами заказчика в целях недопущения возникновения конфликта интересов, а также порядка раскрытия таких сведений. На первый взгляд к такой информации относятся общие сведения, представляемые при поступлении на работу (о доходах, расходах, обязательствах имущественного характера), направляемые лицами, замещающими должности, входящие в соответствующие перечни.
Если говорить о выявлении конфликта интересов, основанного на родственных связях, обычно применяется следующий алгоритм:
1) первичный анализ титульного листа и п. 6 разд. 1 "Сведения о доходах" (место работы супругов);
2) проведение анализа анкеты поступающего на государственную службу для выявления мест работы ближайших родственников;
3) проведение анализа видов деятельности организаций, в которых работают родственники лица, поступающего на работу, на предмет выявления пересечений с установленной сферой деятельности государственного органа;
4) оценка полученной информации и вывод о возможности возникновения конфликта интересов в связи с последующим совместным прохождением службы родственниками;
5) оценка полученной информации и вывод о возможности возникновения конфликта интересов, связанного с выполнением отдельных функций государственного управления, а также осуществления контрольно-надзорной деятельности в отношении родственников и/или организаций, в которых имеется их личная заинтересованность.
Наряду с родственными связями конфликт интересов часто возникает при выполнении иной оплачиваемой работы. В целях его выявления целесообразно последовательно выполнить следующие действия:
1) первичный анализ разд. 1 "Сведения о доходах" справки;
2) анализ характера будущих служебных обязанностей поступающего на работу;
3) при необходимости наведение справок в организациях, в которых лицо, поступающее на работу, выполняет иную оплачиваемую работу, с целью получения развернутой информации о характере этой деятельности;
4) оценка полученной информации и вывод о наличии либо отсутствии конфликта интересов или возможности его возникновения в связи с выполнением иной оплачиваемой деятельности.
Ситуации конфликта интересов, возникающие в деятельности организаций, в ряде случаев связаны с владением ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах) сторонних организаций.
Выявление таких случаев целесообразно производить в составе следующих действий:
1) анализ разд. 5.1 и 5.2 "Сведения о доходах" на предмет наличия ценных бумаг (долей участия, паев);
2) анализ возможности соприкосновения будущих служебных обязанностей лица, поступающего на работу, с направлениями деятельности той организации, ценные бумаги (доли участия, паи) которой им приобретены;
3) в случае если будет усматриваться конфликт интересов, запрос у лица, поступающего на работу, информации об осуществлении им передачи ценных бумаг в доверительное управление в целях урегулирования конфликта интересов;
4) вывод о наличии либо отсутствии конфликта интересов или возможности его возникновения в связи с владением ценными бумагами (долями участия, паями) сторонних организаций.
Однако для анализа более широкого спектра ситуаций возникновения конфликта интересов в корпоративном секторе экономики недостаточно применения стандартных алгоритмов, характерных для государственных служащих.
Представляется целесообразным установить в отношении лиц, поступающих на работу в отдельные категории юридических лиц, обязанности по представлению информации о максимально широком круге интересов лиц, претендующих на замещение должностей, в обязанности которых входит участие в организации закупочной деятельности. В частности, в отношении лиц, поступающих на работу в отдельные категории юридических лиц, может быть введена обязанность по представлению работодателю справки о личной заинтересованности.
В такую справку предлагается включать сведения о родственниках лица, поступающего, например, на государственную (муниципальную) службу, местах их работы, должностях, характере выполняемой ими работы, принадлежащих им и (или) поступающему на службу лицу ценных бумагах, долях в уставном капитале юридических лиц и другие сведения.
Справка о личной заинтересованности может быть утверждена указом Президента РФ и наряду с названными вопросами предусматривать ответы на следующие вопросы:
1) владеете ли вы или лица, действующие в ваших интересах, прямо или как бенефициар, акциями (долями, паями) или любыми другими финансовыми активами:
- в организации;
- в компании, находящейся в деловых отношениях с организацией (контрагенте, подрядчике, консультанте, клиенте и т.п.);
- в компании или организации, которая может быть заинтересована или ищет возможность построить деловые отношения с федеральным государственным органом или ведет с ним переговоры;
- в компании-конкуренте или физическом лице - конкуренте организации, являющейся подрядчиком организации-работодателя;
- в компании или организации, выступающей стороной в судебном или арбитражном разбирательстве с организацией-работодателем;
2) являетесь ли вы, ваши родственники или лица, действующие в ваших интересах, членами органов управления (совета директоров, правления) или исполнительными руководителями (директорами, заместителями директоров т.п.), а также работниками, советниками, консультантами, агентами или доверенными лицами:
- в компании, находящейся в деловых отношениях с организацией-работодателем;
- в компании, которая ищет возможность построить деловые отношения с организацией-работодателем или ведет с ней переговоры;
- в компании-конкуренте организации - контрагента организации-работодателя;
- в компании, выступающей или предполагающей выступить стороной в судебном или арбитражном разбирательстве с организацией-работодателем;
3) занимаетесь ли вы в настоящее время иной оплачиваемой деятельностью;
4) работают ли члены вашей семьи или близкие родственники в организации-работодателе.
Отмеченные алгоритмы будут способствовать решению других задач, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, в частности обеспечению условий для своевременного выявления заказчиком обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов, в том числе посредством межведомственного информационного взаимодействия. Кроме того, Национальный план противодействия коррупции содержит и более жесткие меры (подп. "ж" п. 15). Речь идет об установлении полного запрета на привлечение к исполнению государственных и муниципальных контрактов субподрядчиков (соисполнителей) из числа юридических лиц, подконтрольных руководителю заказчика, его заместителю, члену комиссии по осуществлению закупок, руководителю контрактной службы заказчика, контрактному управляющему, а также их супругам, близким родственникам и свойственникам.
4. Установление обязанности участника закупки представлять заказчику: информацию в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов с заказчиком; декларацию об отсутствии факта привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ <1>, и обязанности заказчика проверять соответствие участников закупки такому требованию при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
--------------------------------
<1> Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. N 489-ФЗ "О внесении изменений в статью 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрены единые требования к участникам закупки. Среди них есть требование о том, что участником закупки может быть юридическое лицо, которое в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке не было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ.

На наш взгляд, реализация обязанности по представлению заказчику информации в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов с заказчиком, должна осуществляться в унифицированном порядке. Оптимальной ее реализацией может стать представление отдельным видам юридических лиц - заказчикам справок об интересах руководителей организаций-подрядчиков и лиц, задействованных в организации закупочных процедур.
На официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ размещен реестр юридических лиц, привлеченных к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ <1>, для обеспечения заинтересованным лицам возможности получения содержащихся в нем сведений. Следует учитывать, что перечни организаций, в отношении которых вынесены постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, приведены по годам. В 2014 г. в реестре содержались сведения о трех организациях, в 2015 г. - о 14. Однако начиная с 2016 г. число организаций, привлекаемых к ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, существенно возросло. В 2016 г. в реестр были включены сведения о 348 организациях, а в 2017 г. - о 427. После 2017 г. в статистике привлечения к ответственности по указанной статье произошел небольшой спад (в 2018 г. к ответственности по указанной статье было привлечено 377 организаций, а по состоянию на начало 2019 г. - 61 организация).
--------------------------------
<1> URL: http://www.genproc.gov.ru/anticor/register-of-illegal-remuneration/#utm_campaign=fks&utm_source=consultant&utm_medium=email&utm_content=body.

В целях обеспечения системности подхода к установлению обязанности участника закупки представлять заказчику декларацию об отсутствии факта привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, может быть предложено внести в ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ соответствующее изменение. При этом список мер по предупреждению коррупции, принимаемых в организации (ч. 2 ст. 13.3), может быть дополнен п. 7 следующего содержания:
"7) представление сведений об отсутствии факта привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;".
5. Проведение обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд в случае, если начальная (минимальная) цена контракта составляет соответственно 50 млн и 5 млн руб.
Данная мера позволит обеспечивать прозрачность и открытость закупочной деятельности и учитывать общественное мнение. Вместе с тем на заказчиков ляжет обязанность по организации соответствующих публичных слушаний. В целях оптимизации данной деятельности может быть предложена организация единой интернет-площадки по обсуждению закупок, отвечающих вышеуказанным критериям.
Положения об общественном контроле являются следствием длительного мониторинга работы системы закупок, в том числе и с целью выявления нарушений. Так, исследование "Слепые закупки" <1> позволило выявить наиболее распространенные нарушения <2>. Подробная типология недолжных способов организации закупочных процедур содержится в приложении к настоящему пособию.
--------------------------------
<1> См.: Сухадольский Г.А. Общественный контроль в системах закупок. URL: http://xn-7sbbaj7auwnffhk.xn--plai/article/10867.
<2> Так, в закупочной документации часто встречаются "случайные" опечатки и грамматические ошибки, как правило, в ключевых словах (например, "поставка мсяо (гавядина)" или "поставка автамобиля"), буквы заменяются на похожие по написанию цифры (например, буквы "о" и "б" на цифры 0 и 6).

6. Установление обязанности заказчиков обосновывать начальные (максимальные) цены договоров при осуществлении закупок в соответствии с Законом о закупках, а также административной ответственности:
- юридического лица, его должностных лиц - за осуществление закупки с нарушением требований, предусмотренных п. 7.1 и 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе;
- юридического лица - за представление заведомо ложных сведений о непривлечении его в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ.
Представляется, что нормы об ответственности за указанные нарушения могут устанавливаться ст. 7.32.3 "Нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" гл. 7 КоАП РФ. В частности, указанная статья может быть дополнена ч. 9 - 11 следующего содержания:
"9. Нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к участнику закупки в части непривлечения его в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
10. Представление заказчику заведомо ложных сведений о непривлечении юридического лица в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
11. Нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к участнику закупки в части отсутствия между участником закупки и заказчиком конфликта интересов, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц заказчика в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей.".
Подпункт "б" п. 16 Национального плана противодействия коррупции предусматривает продолжение разработки тематики оценки коррупционных рисков. В частности, Минтруду России с участием заинтересованных федеральных государственных органов дается поручение разработать методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Цирин А.М., Трунцевский Ю.В., Севальнев В.В. Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти. М., 2019. С. 8.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОНФЛИКТУ ИНТЕРЕСОВ
В ЗАКУПОЧНЫХ ПРАКТИКАХ

3.1. СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
В ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПКАХ

Конфликт интересов - это довольно интересная тема, представляющая собой серьезную и системную проблему всего нашего законодательства. Она вплетена не только в законодательство о публичных закупках, но и, конечно, в антикоррупционное законодательство. На наш взгляд, вообще вся коррупция произрастает только лишь из конфликта интересов <1>. Но нужно понимать, что состояние конфликта интересов не является каким-то неправомерным, напротив, это нормальное состояние любого человека. Как справедливо и точно отмечал в свое время И.В. Шерешевский, никто не в состоянии отойти от своих собственных интересов <2>. Однако хотя это и нормальное состояние, но оно все же нежелательное, поскольку оно искажает поведение субъекта и приводит к разного рода ситуациям, являющимся проявлениями злоупотребительного поведения. И вот здесь возникает опасность затрагивания интересов других лиц. Как говорил русский мыслитель М.А. Бакунин, свобода одного человека заканчивается там, где начинается свобода другого. Соответственно, и к состоянию конфликта интересов мы можем быть безразличны ровно до тех пор, пока оно не вторгается в сферу прав и законных интересов иных лиц, в том числе не посягает на публичные интересы.
--------------------------------
<1> Примечательно, что в Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы предотвращение и урегулирование конфликта интересов проходит "красной нитью".
<2> См.: Шерешевский И.В. Поручение и доверенность. М., 1925. С. 201.

Главная проблема, связанная с регулированием конфликта интересов, заключается в том, что у нас отсутствует его единое легальное определение. И вновь будет уместно процитировать классиков отечественной цивилистики. В частности, Г.Ф. Шершеневич отмечал, что единообразие законодательства само по себе - этот тот идеал, к которому общества всегда стремились <1>. Но нет единого понимания конфликта интересов и в юридической науке.
--------------------------------
<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. М., 1994 (по изд. 1914 г.). С. 30.

Отсутствие унифицированного понятия конфликта интересов привело сейчас к тому, что имеются совершенно разные нормы, описывающие этот конфликт, скажем, в ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ и в п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе.
По нашему глубокому убеждению, общее (глобальное) предназначение законодательной регламентации публичных закупок имеет антикоррупционный характер; регулирование, установление закупочных стандартов и технологий в первую очередь нацелено на исключение дискреции государственных заказчиков и, соответственно, на противодействие конфликтам интересов. Исключение дискреции понимается в широком смысле как средство блокирования действий коррупционной направленности в различных их проявлениях. Как справедливо отмечает О.Ю. Гурин, коррупция в закупках - это не только взяточничество, это любые недобросовестные действия участников контрактной системы, оказывающие воздействие на процесс осуществления закупки и ее результат <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гурин О.Ю. О возможных направлениях совершенствования антикоррупционного потенциала российского законодательства о контрактной системе: Материалы V Международной конференции (9 июня 2017 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2017. С. 66.

Необходимо отметить, что в постсоветский период регулирование государственных закупок было составной частью именно антикоррупционного законодательства. Так, Положение об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд было приложением к Указу Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". На наш взгляд, именно этот нормативный правовой акт можно считать отправной точкой для формирования целостной системы публичных закупок в Российской Федерации, которая основана на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов и подзаконных актов <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Ковалькова Е.Ю. Особенности правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы VI Международной конференции (8 июня 2018 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2018. С. 96.

Впоследствии законодательство о публичных закупках обособилось, был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (в настоящее время документ утратил силу). Однако региональные и муниципальные заказы не входили в сферу его регулирования, да и сам Закон был весьма небольшим по объему и особой конкретики не содержал.
К нулевым годам стала очевидной необходимость противодействия коррупции на местах, введения единого и единственного для всех публичных заказчиков алгоритма закупок. Так появился Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в настоящее время документ утратил силу).
Однако и этот Закон не устранил коррупционные проявления, основной упор в нем был сделан на строгую регламентацию процедурных вопросов размещения заказа. К тому времени коррупционные скандалы, в которые были вовлечены чиновники разных уровней, показали, что дискриминация участников размещения заказов в основном наблюдается в ходе процедур размещения заказов. Поэтому и был разработан такой Закон, в котором основное внимание уделялось процедурным аспектам размещения заказа, т.е. проведению торгов, запросов котировок. В те годы считалось, что главный недостаток, связанный с удовлетворением публичных нужд, - это процедурные нарушения. Однако же коррупция "утекла" в сами контрактные отношения, которые законодательному воздействию, по сути, подвержены не были.
Практика применения названного Закона показала, что нарушение прав и законных интересов участников размещения заказов возможно и иными способами пресечь коррупцию только в рамках процедуры сложно, потому что контроля требует и нормирование публичных нужд, и размещение заказов для их удовлетворения, и мониторинг результатов исполнения государственных и муниципальных контрактов.
В связи с этим стала очевидной необходимость концептуального изменения подходов к регулированию публичных нужд: нужно было замкнуть весь цикл закупки от планирования до отчета об исполнении контракта. Так появилось законодательство о контрактной системе: сам Закон о контрактной системе и огромное количество подзаконных правовых актов, которые зачастую нацелены на регулирование контрактных отношений в "ручном режиме".
Решены ли все коррупционные проблемы на том уровне детализации законодательного регулирования, которое мы наблюдаем в настоящее время? Вероятно, нет. Сейчас основными антикоррупционными трендами развития этого законодательства являются электронизация всех закупок и криминализация нарушений (появление специальных составов преступлений в Уголовном кодексе РФ). Последняя должна играть прежде всего превентивную, а не карательную роль.
Криминализация обоснованна, и она была ожидаемой, поскольку нарушения в контрактной системе - это посягательство на нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а не конкретного заказчика.
Так, 4 мая 2018 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 апреля 2018 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому гл. 22 Уголовного кодекса РФ была дополнена новыми составами преступлений (злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок). Причем в данном случае наша страна следует общим тенденциям развития законодательства в области публичных закупок, так, например, новейшее время характеризуется криминализацией данных деяний практически во всех сопредельных с нами государствах <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Семыкина О.И. Криминализация финансово-хозяйственных отношений в сфере государственных закупок (компаративистский анализ) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 3. С. 161 - 170.

Частное право, регулирующее имущественные отношения, основанные на принципе равенства сторон, играет важную роль в противодействии коррупции. Формируемые в рамках частного права конструкции и правила поведения обеспечивают поддержку правовой среды, которая характеризуется нетерпимостью к проявлениям коррупции. Любое нарушение равенства, равных условий конкуренции на товарных рынках и рынках услуг моментально ведет к выявлению этого зла и (или) способствует демонстрации пагубных последствий любого проявления коррупции.
Характерно, что антикоррупционные стандарты контрактной системы имплементированы и в закупки компаний с государственным участием, регулируемые Законом о закупках. Тем самым публично-правовые элементы регулирования конфликта интересов находят адекватное применение и в частных отношениях. Мы уходим от использования только лишь гражданско-правовых средств, поскольку очевидно, что они не способны решить задачу противодействия коррупционным нарушениям <1>.
--------------------------------
<1> Схожее мнение о том, что на текущий момент система российского гражданского законодательства не обеспечивает адекватные и эффективные механизмы противодействия коррупционным преступлениям, высказывается и другими специалистами. См.: Синицын С.А., Позднышева Е.В. Гражданско-правовые санкции за совершение коррупционных правонарушений // Законодательство и экономика. 2015. N 5. С. 7.

Отсутствие конфликта интересов входит в перечень обязательных требований, которым должны соответствовать абсолютно все участники корпоративных закупочных процедур. В целом в сфере публичных закупок позиционируются три лица, у которых такой конфликт возможен. Это члены закупочной комиссии, участники закупок и эксперты. Однако очевидно, что глобальные проблемы предотвращения и выявления конфликта интересов значительно глубже и многообразнее. В современных реалиях нужно принципиально определить целесообразность существующего регулирования, продумать обоснованность самостоятельного определения конфликта интересов исключительно для целей государственных закупок, проанализировать возможность или необходимость расширения связей, которые ведут к появлению такого конфликта.
Но дело не только в этом.
Публичные закупки - это только лишь одна из сфер проявления конфликта интересов, в то время как имеются и другие срезы данной проблематики, потому что в гражданских отношениях это еще и сделки, в совершении которых имеется заинтересованность, т.е. корпоративное законодательство в широком смысле, включая и подобные сделки для унитарных организаций <1>. Кроме того, правовые последствия конфликта интересов проявляются и в принятии решений органами управления юридических лиц. Во всех этих случаях законодатель не только устанавливает ограничения и запреты, но и определяет пути предотвращения и преодоления конфликта интересов (например, особый порядок одобрения сделок, квалифицированное голосование при принятии решений и т.д.). Если сказать точнее, то сам по себе конфликт интересов далеко не всегда можно преодолеть, однако наш законодательный инструментарий позволяет в таком случае хотя бы нивелировать его негативные правовые последствия.
--------------------------------
<1> См.: ст. 22 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 81 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", ст. 26 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и проч.

В целом же дефиниция конфликта интересов, как правило, определяется для конкретных целей регулирования в какой-либо области правоотношений, причем терминологического единства не наблюдается, отсутствует система мер противодействия конфликту, нет и взаимосвязи данных норм с антикоррупционным законодательством, которое в этой части, на наш взгляд, должно иметь базовый характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 75 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", ст. 35 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации", ст. 32 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", ст. 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" и проч.

Вероятно, в ближайшее время мы и не сможем прийти к какому-либо единообразному пониманию проблематики конфликта интересов, как бы нам этого ни хотелось.
Меры противодействия конфликту интересов не могут быть сосредоточены только лишь на уровне закона, нельзя сбрасывать со счетов и инструментарий корпоративного управления. Так, на предотвращение конфликта интересов направлены корпоративные кодексы этики, корпоративного управления, внедрение антикоррупционного комплаенса в корпорациях и прочих стандартов, нацеленных на формирование нетерпимого отношения к коррупционному поведению и противодействие конфликту интересов <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Астанин В.В. Корпоративный антикоррупционный комплаенс: проблемы и ресурсы практического обеспечения // Российская юстиция. 2017. N 10. С. 5 - 8; Светличный А.В. Комплаенс. Меры по предупреждению коррупции в организации // Юрист. 2017. N 18. С. 34 - 39 и проч.

Причем в комплаенс-службах зачастую образовываются профильные группы для предотвращения конфликта интересов, рассматриваемого как предметная область конкретной комплаенс-функции. Например, в Государственной корпорации "Ростех" создана и функционирует Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В ПАО "НК "Роснефть" утверждена Политика по противодействию вовлечению в коррупционную деятельность, согласно которой предотвращение и устранение конфликта интересов - одно из главных направлений политики компании. А отсутствие конфликта интересов проверяется даже при выборе как контрагентов, так и физических лиц - кандидатов на вакантные должности. Эти примеры наглядно демонстрируют понимание в нашем бизнес-сообществе всей глубины понятия конфликта интересов.
Что и говорить, ведь даже сама по себе структура органов управления корпорации обусловлена предотвращением конфликта интересов - речь идет о работе ревизионных комиссий, члены которых не могут занимать какие-либо иные должности в корпорации. И этот запрет, и сам статус данного органа управления также призваны обеспечить оптимальный баланс интересов менеджеров, ревизоров и корпорации в целом.
Общеизвестно, что в нашем правопорядке наблюдается "дуализм" законодательства о публичных закупках и он демонстрирует колоссальную разницу в подходах к правовому регулированию закупок государственных и муниципальных заказчиков, с одной стороны, и закупок, осуществляемых "прогосударственными" компаниями, а также субъектами регулируемых видов деятельности, - с другой <1>. Так, Закон о контрактной системе характеризуется детальным регулированием всего закупочного цикла, причем детализация эта зачастую является чрезмерной и не всегда последовательной. Парадоксально, но это факт: запредельно детализируя нормативно-правовую базу борьбы с коррупцией, мы настолько усложняем наше законодательство, что это (а еще и частые изменения, обусловленные стремлением еще строже все урегулировать) вновь и вновь создает новые предпосылки возникновения коррупционных явлений <2>.
--------------------------------
<1> Заметим, что подобный "дуализм" несвойственен зарубежным правопорядкам. См.: Публичные закупки в зарубежных странах: динамика правового регулирования: Монография / Отв. ред. О.А. Беляева, В.А. Вайпан, К.В. Кичик. М., 2017. С. 738, 739.
<2> См.: Пикалев Д.Ю. Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере закупок: Материалы V Международной конференции (9 июня 2017 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2017. С. 221.

Закон о закупках определяет лишь общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к ней, сама же закупочная деятельность заказчика подлежит регламентации в локальном правовом акте корпоративного заказчика - положении о закупке, содержащем требования к закупке, среди которых порядок подготовки и проведения процедур закупки, включая способы закупки, условия применения способов закупки, порядок заключения и исполнения договоров, иные связанные с обеспечением закупки положения.
Л.В. Андреева отмечает, что установление Законом о закупках определенных императивных требований к заказчикам и участникам закупок "уравновешено" предоставлением им права на защиту их прав и законных интересов в административном и судебном порядке <1>. На наш взгляд, причинно-следственная связь здесь несколько иная: императивные требования "оправдываются" наличием некоторых публично-правовых элементов в деятельности таких заказчиков и опосредованной зависимости неопределенного круга лиц от результатов такой деятельности. Хотя общего классификационного критерия заказчики не имеют, их деятельность имеет важное значение и представляет некоторый публичный интерес <2>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Л.В. Андреевой "Коммерческое (торговое) право" включен в информационный банк согласно публикации - КНОРУС, 2012 (3-е издание, переработанное и дополненное).	
<1> См.: Андреева Л.В. Коммерческое (торговое) право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2018. С. 17.
<2> См.: Андреева Л.В. Сближение норм законодательства о закупках // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы VI Международной конференции (8 июня 2018 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2018. С. 17.

Заметим, что в Законе о закупках понятие конфликта интересов не используется. Однако если обратиться к закупочным практикам ведущих отечественных корпоративных заказчиков, то во внутренних документах конфликт интересов прописан весьма и весьма подробно, вплоть до описания обязательственных отношений по схеме "кредитор - должник". Иными словами, даже "равные" гражданские отношения могут приводить к возникновению конфликта интересов (например, председатель закупочной комиссии является должником генерального директора - участника закупочной процедуры).
Сейчас Минфином России подготовлен проект федерального закона, согласно которому предлагается обязать корпоративных заказчиков включать в положения о закупке обязательные требования по предотвращению конфликта интересов в закупочных отношениях. Это типичный пример запоздалого регулирования, поскольку в закупочных практиках эти вопросы уже давно детальным образом проработаны и императивного воздействия попросту не требуют.
Что касается Закона о контрактной системе, то в нем на сегодняшний день описано три конфликта интересов:
1) заказчик - участник закупки;
2) заказчик, участник закупки - эксперт, экспертная организация;
3) член комиссии по закупкам - участник закупки.
При выявлении конфликта результат только один - устранение заинтересованных лиц от участия в закупочных процедурах <1>. Причем важно подчеркнуть, что отсутствие конфликта интересов у участника закупки сейчас установлено в качестве общего требования. И хотя могут быть разные отношения, которые приводят к возникновению конфликтных связей, ст. 31 Закона о контрактной системе называет только три их вида: супружеские, родственные и корпоративные. Причем во всех случаях речь идет исключительно о личном конфликте интересов - конфликте физических лиц, организационный конфликт интересов институализирован в Законе о контрактной системе лишь фрагментарно.
--------------------------------
<1> Если в результате отстранения заинтересованных лиц у комиссии нет кворума, то заказчик обязан обеспечить введение в состав комиссии новых членов (ч. 7, 8 ст. 39 Закона о контрактной системе).

Подчеркнем, что супружеские связи - это самый простой и наиболее явно проявляемый конфликт интересов. Но как легко он выявляется, также легко он и преодолевается - путем расторжения брака. Причем бывшие супруги могут продолжать жить вместе, вести общее хозяйство, воспитывать общих детей, однако расторжение брака само по себе устраняет формально юридически конфликт интересов между ними. Это неправильно, ведь между ними продолжает иметь место сильнейший конфликт интересов, так называемая фактическая аффилированность, которая оказывается никоим образом не подвержена правовому воздействию. Полагаем, для таких ситуаций (а их неимоверно много на практике) нужен поиск альтернативных форм брачных союзов именно для противодействия злоупотреблениям, а также и защиты интересов фактических супругов и рожденных в таких союзах детей. Причем это не злоупотребление правом в его классическом понимании, а "злоупотребление состоянием" <1>. Нельзя не отметить, что доподлинно выявить супружеский конфликт интересов заказчик не может, у него все равно нет права доступа к информации органов записи актов гражданского состояния. Поэтому, если выразиться точнее, супружескую связь легко предположить, а не установить.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А. Торги в банкротстве: основные проблемы и злоупотребления // Аукционный вестник. 2018. N 380. С. 2, 3.

Между какими лицами может возникать конфликт интересов? На стороне заказчика это руководитель, руководитель контрактной службы, контрактный управляющий и каждый член комиссии; на стороне участника закупки - единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа и выгодоприобретатель. Но вот выгодоприобретатель - это темная лошадка, и в огромном количестве компаний он просто неопределим. Почему? Выгодоприобретателем для целей Закона о контрактной системе считается физическое лицо, которое прямо или косвенно через одно или через несколько юридических лиц контролирует 10% уставного капитала участника закупки. Выгодоприобретателей легко определить, грубо говоря, когда участником закупки является общество с ограниченной ответственностью, все участники которого - физические лица. Участники - они же и выгодоприобретатели. Когда же мы имеем дело с цепочкой бенефициарного владения, определить выгодоприобретателей доподлинно точно невозможно.
Есть и еще одна ситуация, которая совершенно "пробельна" в плане противодействия конфликту интересов, - это привлечение специализированной организации. У заказчика есть право такую организацию привлекать для проведения торгов, но в контексте конфликта интересов она в Законе о контрактной системе вообще не упомянута, за исключением запрета участвовать в той процедуре закупки, которую она сама и готовила (ч. 5 ст. 40 Закона о контрактной системе). На практике бывает и так, что руководитель специализированной организации является супругой руководителя заказчика, однако вменить им наличие конфликта интересов невозможно. Возможны и другие комбинации. Мы полагаем, этот пробел обусловлен тем формальным обстоятельством, что специализированная организация все готовит, но ничего не утверждает. Поскольку все решения остаются решениями не ее, а именно самого заказчика. Хотя конфликт интересов очевиден. В юридической литературе со ссылкой на зарубежный опыт регулирования говорится о необходимости внедрения в наше законодательство понятия "организационный конфликт интересов" наряду с "личным конфликтом", и в качестве примера, обосновывающего целесообразность имплементации такого термина, приводится именно неопределенное правовое положение специализированной организации <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Свининых Е.А. Правовые аспекты противодействия конфликту интересов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 11. С. 81 - 90.

Не менее сложно выявлять и другой вид конфликтных связей - родственные, т.е. родители - дети, бабушки, дедушки - внуки, братья - сестры, усыновители - усыновленные. В последнем случае выявление конфликта интересов попросту невозможно, поскольку ст. 139 Семейного кодекса РФ устанавливает тайну усыновления, разглашение которой и вовсе образует состав уголовно наказуемого деяния (ст. 155 Уголовного кодекса РФ). Напротив, не составляет труда установление корпоративной конфликтной связи между лицами, составляющими исполнительные органы заказчика и участника закупки, поскольку это открытая информация, воспользоваться которой можно по данным Единого государственного реестра юридических лиц.
Намного более широко конфликт интересов описан для экспертов и экспертных организаций, в частности, для них ст. 41 Закона о контрактной системе устанавливает запрет привлечения к проведению экспертизы в связи с наличием трудоправовых связей. Так, к проведению экспертизы не могут быть допущены физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо поставщика (подрядчика, исполнителя) <1>. Далее. Наличие каких-либо "имущественных интересов" в исполнении контракта, а также возможность прямо или косвенно оказывать влияние на деятельность заказчика и или участника закупки равным образом также препятствует проведению экспертизы, однако такие запреты не выдерживают никакой критики ввиду их совершенной неопределенности. Особенно негативно цитируемая норма выглядит в контексте законопроекта о введении уголовной ответственности для экспертов вплоть до лишения свободы. С такими размытыми критериями сложно решить вопрос об объективном привлечении эксперта к ответственности. Кроме того, вероятно, законодатель плохо прогнозирует дальнейшее развитие рынка экспертных услуг в сфере публичных закупок: вряд ли найдется много желающих проводить экспертизу с риском наступления вышеописанных последствий.
--------------------------------
<1> См.: подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 41 Закона о контрактной системе. Ф.А. Тасалов называет эту связь аффилированностью, вероятно, используя данный термин в широком смысле слова безотносительно к нормативно установленному перечню аффилированных лиц (ст. 4 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). См.: Тасалов Ф.А. Контрактная система: правовое положение экспертов // Конкуренция и право. 2014. N 2. С. 7.

Наконец, главная проблема, связанная с практикой применения норм о конфликте интересов, - это проблема так называемой фактической аффилированности, она настолько серьезна, что была затронута в Обзоре судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. Открытым остается только вопрос "глубины" определения подобной аффилированности. К примеру, известно, что запрет конфликта интересов установлен для руководителя контрактной службы. Однако в Обзоре разъяснено, что если функционал заместителя руководителя контрактной службы идентичен функционалу ее руководителя, то запрет конфликта интересов "углубляется" и распространяется на заместителя. Правильно ли это? Вопрос весьма дискуссионный, потому что пределы "глубины" в таком контексте никому окончательно не ясны.
Следует высказать ряд сомнений и по поводу того, как Верховный Суд РФ определил последствия конфликта интересов в контрактной системе, - он высказался за ничтожность контракта. Объяснение этому очевидно, так как контракты - это необычные договоры, они имеют важное социальное значение. Вместе с тем конфликт интересов может быть явлением устранимым, в таком случае и оспоримость контракта будет весьма подходящим последствием.
Кроме того, безотносительно к содержанию норм Закона о контрактной системе Верховный Суд РФ указал, что императивное требование об отсутствии конфликта интересов должно соблюдаться не только на момент подачи заявки на участие в процедуре, но и на протяжении всего цикла закупочного отношения вплоть до "закрытия" контракта. Вряд ли стоит поддерживать такую "широту" понимания конфликта в противоположность тому, что Закон о контрактной системе требует декларирования отсутствия конфликта интересов лишь на этапе подачи заявки.
Обозначим и еще одну проблему, которая частично уже затрагивалась и ранее, - это непроверяемость информации, ведь по сути и заказчик, и участник закупки являются заложниками друг друга. Например, участники закупок зачастую и сами не понимают, отсутствие какого именно конфликта они декларируют. Ведь на момент подачи заявок им не известен персональный состав комиссии по закупкам, а потому они не могут располагать информацией о том, является ли кто-то из членов комиссии родственником директора или, скажем, бенефициарного владельца их компании (выгодоприобретателя). Состав комиссии по закупкам станет известен позднее, когда в Единой информационной системе будет размещен первый протокол. Но декларирование-то уже произведено, как с этим быть?
Еще один пример - это распавшиеся семьи. Предположим, в результате расторжения брака ребенок остался жить с одним из родителей, бывшие супруги разъехались по разным регионам нашей страны и прекратили общение друг с другом. По прошествии времени где гарантия того, что ребенок от первого брака, не зная о существовании неполнородного брата или сестры от другого брака, не встретится с этим своим родственником в конфликтной ситуации в закупках?
Все вышеизложенное наглядно демонстрирует, что ситуация с регулированием конфликта интересов зашла в тупик. И это для всех уже очевидно. Поэтому Минфин России предлагает в настоящее время ввести более гибкое регулирование конфликтных отношений - отойти от безусловного декларирования и учитывать ситуации устранимого конфликта (замена члена комиссии, замена директора и проч.). Если описать эту законодательную инициативу совсем кратко, то смысл ее в том, что при выявлении конфликта интересов участник закупки незамедлительно сообщает об этом заказчику, а затем в течение 30 дней предпринимает меры по ее урегулированию. Полагаем, что подобный "эластичный" подход отвечает интересам всех участников контрактной системы, в дальнейшем он должен стать своеобразным "ядром" системы предотвращения и преодоления конфликта интересов в публичных закупках.
Институт конфликта интересов впервые был имплементирован в российское законодательство как элемент публичного права, который впоследствии приобрел как отраслевой, так и межотраслевой характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Капустин А.Я., Габов А.В., Черногор Н.Н. Конфликт интересов: природа, предупреждение, социальное регулирование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 3. С. 8.

Опыт применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" показал необходимость концептуальной трансформации регулирования публичных закупок, заметим, что институализация конфликта интересов в нем как таковая отсутствовала <1>.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А. Конфликт интересов в публичных закупках // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. N 1. С. 13. URL: https://youtu.be/02NwxkiQlp4.

В закупочных отношениях конфликт интересов урегулирован сейчас лишь нормами Закона о контрактной системе. При этом в отечественном законодательстве отсутствует унифицированное понятие конфликта интересов, возможно, это объясняется слишком разнообразными причинами его предотвращения (заметим, отнюдь не возникновения).
На сегодняшний день проблематика конфликта интересов в регулировании закупочных отношений привлекает к себе весьма значительное внимание. Так, по данным Счетной палаты РФ, полученным в ходе аудита закупок товаров, работ, услуг за 2018 год, было выявлено нарушений на сумму 293,7 млрд руб. Очевидно, что многие из них изначально были детерминированы именно конфликтом интересов.
Повторим, что Закон о контрактной системе легализует только три конфигурации субъектов, между которыми возникает: заказчик - участник закупки; заказчик, участник закупки - эксперт, экспертная организация; член комиссии по закупкам - участник закупки. В то же время лишь некоторые виды связей будут порождать конфликт интересов, а именно: супружеские, родственные и корпоративные, выделение законодателем лишь указанных видов связей исключает из сферы правового регулирования другие причины возникновения конфликта интересов <1>. Тем не менее при всей кажущейся "легкости" выявления таких связей на деле это является практически невыполнимой задачей для публичных (государственных, муниципальных) заказчиков.
--------------------------------
<1> См.: Кабанова И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: вопросы теории и практики: Монография / Отв. ред. М.А. Егорова. М., 2018. С. 165.

Допустим, супружеские связи. Но ведь брак совсем не трудно расторгнуть, сохранив фактические брачные отношения. При этом иные формы брачных союзов российским законодательством не санкционированы, хотя есть мнение, что легализация таких отношений в исторической перспективе является неизбежной <1>. Но пока что расторжение брака формально устраняет конфликтную ситуацию. Тогда возникает вопрос о "злоупотреблении состоянием", а не правом, который серьезно дискутируется современными учеными (причем далеко не только применительно к закупкам) <2>. Проще говоря, права нет, а возможности для злоупотреблений открыты.
--------------------------------
<1> См.: Назарова А.С. Правовое регулирование фактических брачных отношений в Российской Федерации и США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 8.
<2> См.: Беляева О.А. Закупки. Торги. Избранное. М., 2019. С. 292; Османова Д.О. Злоупотребления при несостоятельности (банкротстве): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 170.

Вероятность установить родственную связь между физическими лицами равным образом невысока. Мало того, что в распоряжении заказчика нет каких-либо законных механизмов для проверки этой информации, не в лучшем положении находится и сама государственная система такой проверки. Во исполнение Указа Президента РФ от 15 января 2016 г. N 13 "О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования" создан Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния. Полномочия по формированию и ведению данного реестра возложены на Федеральную налоговую службу.
По состоянию на 1 июля 2019 г. в реестре содержится лишь 5,36 млн записей, а его полное формирование планируется завершить лишь к 2021 г. На практике такая нерасторопность приводит к следующей ситуации: при получении ответа на запрос о действительно зарегистрированном браке приходит ответ, согласно которому сведения о регистрации брака отсутствуют, а проверка проведена по электронной базе. Очевидно, что проверка родственных связей является еще более затруднительной, если не сказать невозможной.
Что касается проверки аффилированности участников закупки и их соответствия установленным сейчас критериям Закона о контрактной системе, следует констатировать фактическую бесполезность указанных норм. Интересно, что данная проблема была осознана давно. Так, она была упомянута еще в Обзоре судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. Однако по существу инструментарий для ее разрешения высшей судебной инстанцией предложен не был.
Еще в 2017 г. Минфином России был разработан проект закона, предусматривающий внесение изменений в ст. 31 Закона о контрактной системе <1>. В нем, в частности, содержалась идея о том, что проверка круга аффилированных лиц должна осуществляться заказчиком в том числе посредством информационного взаимодействия Единой информационной системы в сфере закупок с иными информационными системами при их наличии. Перечень таких информационных систем, подлежащих интеграции с ЕИС, и порядок их взаимодействия должны определяться Правительством РФ. Вступление этих поправок в силу было намечено на 1 января 2020 г., так как ЕИС пока что не обладает техническими возможностями для выявления аффилированных лиц.
--------------------------------
<1> Федеральный портал проектов нормативных правовых актов, ID Проекта 01/05/08-17/00070095. URL: http://regulation.gov.ru/p/70095.

Таким образом, неизбежен вывод о том, что в настоящий момент выявление конфликта интересов оказалось de facto за гранью реальных возможностей заказчиков, кроме тех случаев, когда конфликт можно обнаружить с помощью ЕГРЮЛ <1>. Более того, Закон о контрактной системе не предусматривает какого-либо механизма проверки поданных участниками закупки деклараций об отсутствии конфликта интересов, что свидетельствует об изначальной неэффективности существующих запретительных норм.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 4 сентября 2018 г. по делу N А33-32422/2017.

Таким образом, прозрачность закупочных циклов, провозглашенная в качестве одного из основных принципов контрактной системы, никоим образом не экстраполирована на конфликтные отношения. В то время как это архиважно, ведь в вышеупомянутом судебном прецеденте Верховный Суд РФ пришел к выводу, что государственный (муниципальный) контракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, является ничтожным на основании п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ. Мы видим в этом некую карательную направленность правоприменительной практики, справедливость которой вызывает сомнения. Уничтожение контрактных отношений может иметь несоизмеримо более неблагоприятные последствия, нежели их сохранение при условии устранения конфликта интересов либо ликвидации его последствий.
Нельзя обойти вниманием и проект федерального закона, также подготовленный Минфином России, в соответствии с которым и корпоративные заказчики должны будут включать в положения о закупке обязательные требования по предотвращению конфликта интересов в закупочных отношениях.
В соответствии со ст. 2 Закона о закупках правовую основу закупки составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Закон о закупках, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также принятые в соответствии с ними правовые акты, регламентирующие правила закупки (положение о закупке).
Во исполнение требований Закона о закупках заказчики обязаны принять локальный нормативный акт о закупках и руководствоваться им, между тем данный Закон не устанавливает никаких требований относительно конфликта интересов. Значит ли это, что корпоративные закупки "парализованы" конфликтами интересов? Вовсе нет. Напротив, изучив положения о закупках крупных корпоративных заказчиков, а также внутренние документы, в том числе антикоррупционные политики и политики по управлению конфликтом интересов, можно убедиться в глубокой детализации описания конфликта интересов. Кроме того, многие корпоративные заказчики благодаря более "мягкому" регулированию, заложенному в Законе о закупках (он закрепляет лишь общие положения и принципы закупки, не устанавливая при этом конкретные требования к участникам закупки), предъявляют куда более жесткие требования к участникам закупки в части отсутствия конфликта интересов.
Так, под запрет зачастую подпадают прямые и косвенные займы и услуги от какого-либо физического или юридического лица, имеющего деловые отношения с заказчиком или стремящегося к таким отношениям. При этом корпоративные заказчики в целом устанавливают более высокие стандарты раскрытия информации об участниках закупки. Например, участники закупок обязаны представлять информацию и подтверждающие документы в отношении всей цепочки собственников контрагента, включая его конечных бенефициаров. Надо отметить, что подобные требования не имеют однозначного восприятия в правоприменительной практике. Так, регулятор и суды не видят в их установлении нарушений законодательства ввиду, во-первых, отсутствия соответствующего законодательного запрета, во-вторых, по причине установления подобных требований ко всем претендентам в равной степени <1>. Антимонопольные органы, напротив, признают требование о раскрытии информации о конечных бенефициарах неправомерным, поскольку оно не связано с надлежащим исполнением обязательств по договору <2>. Парадоксально, но следует отметить формальную правильность каждой из противоречивых позиций, ведь они исходят из разных презумпций. Хотя все же предпочтительной нам видится позиция, возобладавшая в административной юрисдикции, поскольку, по нашему убеждению, правомерность любого требования к участникам закупки должна быть детерминирована конечным результатом - удовлетворением потребностей заказчика.
--------------------------------
<1> См.: письма Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. N Д28и-1432, от 29 января 2016 г. N Д28и-270; Определение Верховного Суда РФ от 29 марта 2019 г. N 301-ЭС19-2650 по делу N А38-1681/2018.
<2> См.: решения ФАС России от 9 октября 2017 г. N 223ФЗ-917/17, от 4 октября 2017 г. N 223ФЗ-906/17, от 3 октября 2017 г. N 223ФЗ-904/17 и др.

Как уже отмечалось ранее, важную роль в противодействии конфликту интересов играют комплаенс-службы организаций <1>. Здесь следует полностью согласиться с академиком РАН Т.Я. Хабриевой в части целесообразности разработки и внедрения "эффективных корпоративных комплаенс-процедур и надежных организационно-договорных отношений, опирающихся на соблюдение международных антикоррупционных стандартов" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Оценка коррупционных рисков компании: Монография. М., 2017. С. 24; Трунцевский Ю.В. Указ. соч. С. 169 - 182.
<2> Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 10.

Заказчики предпринимают меры по предотвращению, выявлению и оценке, последующему урегулированию конфликта интересов не только в закупочных отношениях, а в целом на постоянной основе, начиная с приема сотрудников на работу и заканчивая созданием организационной структуры, которая позволяет разграничивать сферы ответственности и полномочия отдельных сотрудников и структурных подразделений.
Полагаем, что наиболее важной составляющей для минимизации риска возникновения конфликта интересов является достоверная информация об участниках закупки, ее актуализация и главное - возможность ее проверки. Изучение комплаенс-практик корпоративных заказчиков позволяет сделать вывод о том, что существующие ранее описанные технические ограничения по проверке сведений об аффилированности, супружеских и родственных связях преодолеваются путем обязанности по предоставлению работниками заказчика и участниками закупки большого объема информации, обработать которую с использованием современных технических решений не составляет особого труда.
Представляется, что указанную проблему удастся решить полностью лишь с помощью расширения функционала государственных информационных систем и их последующей интеграции с Единой информационной системой. Отдельно стоит отметить, что именно цифровизация закупок позволит не допустить излишних расходов на администрирование закупочной деятельности заказчиков, проверка на отсутствие конфликта интересов должна проводиться в автоматизированном режиме, тогда и цель будет оправдывать средства. Хотя нельзя не признать, что цифровизация сама по себе не способна искоренить все возможные нарушения и злоупотребления в сфере публичных закупок <1>. Она может стать катализатором новых способов злоупотреблений и модернизации прежних.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А., Чваненко Д.А. Цифровизация государственных и муниципальных закупок: целеполагание, эволюция и перспективы // Правовое регулирование экономических отношений в современных условиях развития цифровой экономики: Монография / Отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М., 2019. С. 134.

Кроме того, действующее отечественное законодательство не предполагает оценки степени влияния личной заинтересованности, размера возможного дохода, а также характера и содержания необъективного и пристрастного исполнения должностных полномочий. Хотя эти критерии являются немаловажными для квалификации конфликтных ситуаций.
Публичные закупки в целом лишены единого понятия конфликта интересов, хотя по большому счету цели государственных и корпоративных заказчиков в части достижения экономической эффективности и целесообразности совпадают, а отсутствие конфликта интересов способствует обеспечению конкурентной среды. Но мы полагаем, что отсутствие единого понятия конфликта интересов не только не единственный недостаток, но и не основной. Так, Банк России устранил эту проблему путем включения прямой ссылки на Федеральный закон N 273-ФЗ в свое Положение о закупках (утверждено Банком России 1 марта 2018 г. N 632-П) <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://www.cbr.ru/today/zakupki_32039_59423.

Согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы Правительству РФ, а также федеральным органам исполнительной власти предстоит принять меры по усовершенствованию регулирования конфликта интересов в публичных закупках. В этой связи необходимо определить новые, более совершенные подходы регулирования конфликта интересов. На наш взгляд, в этом контексте представляет интерес Директива 2014/24/ЕС о государственных закупках, которая предполагает более мягкое регулирование по сравнению с действующим в Российской Федерации законодательством, допуская исключение участника из закупочных отношений лишь в том случае, если все иные меры по урегулированию конфликта интересов оказались неэффективными <1>. Иными словами, речь идет об устранимом конфликте интересов.
--------------------------------
<1> Статья 57 Директивы 2014/24/ЕС (OJ L 94, 28.03.2014, p. 65 - 242); Камалян А.М. Правовое регулирование государственных закупок в Европейском союзе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 79, 80.

Полагаем, что подобный более адаптивный к существующим условиям подход целесообразно воспринять и в нашей стране, что увеличит экономическую выгоду, вместо ставшего уже привычным ужесточения императивных требований. Именно гибкое регулирование должно стать основой модерации конфликта интересов в публичных закупках. В этом контексте мы категорически не разделяем позицию о внедрении и совершенствовании уголовно-правовых механизмов, касающихся недопущения возникновения конфликта интересов при закупке товаров, работ, услуг <1>.
--------------------------------
<1> См.: Семыкина О.И. Криминализация финансово-хозяйственных отношений в сфере государственных закупок (компаративистский анализ). С. 163.

Кроме того, следует более тщательно проанализировать потенциал синхронизации законодательства о публичных закупках и законодательства о противодействии коррупции, также нужна полномасштабная интеграция в действующее законодательство максимально полной номенклатуры информации, получаемой в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможном возникновении конфликта интересов.

3.2. ПРОБЛЕМЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
НА ЭЛЕКТРОННЫХ ТОРГОВЫХ ПЛОЩАДКАХ

Диалектика цифровой экономики заключается в том, что получаемые в связи с ее внедрением преимущества тесно связаны с рисками, порождаемыми цифровой сущностью принципиально новых объектов и процессов, не характерных для "аналогового мира", основанных на интеграции технологий и бизнес-моделей в единое цифровое пространство.
Возникновение новых возможностей и бизнес-моделей, безусловно, позитивно сказывается на бизнес-среде и удобстве граждан, однако на определенном этапе внедрения цифровых технологий может возникнуть конкуренция правовых норм с регламентами и алгоритмами, опосредующими цифровые технологии. К сожалению, и те и другие подвержены угрозе коррупции, которая "постоянно эволюционирует и как всякое сложное явление не имеет границ" <1>.
--------------------------------
<1> Иванов С.Б., Хабриева Т.Я., Чиханчин Ю.А. и др. Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2016.

Еще одна проблема состоит в том, что в российской правовой доктрине регламент, в частности административный, принято рассматривать как акт правового регулирования процессуальных сторон деятельности органа власти, содержащий описание действий (административных процедур) этого органа, направленный в основном на регуляцию его внутренней работы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Ж. Марку, Т.Я. Хабриевой. М., 2011. С. 105 - 107.

Современная юридическая наука выработала технологии воздействия на правовые нормы, направленные на устранение рисков проявлений коррупции, связанных с их применением. Решение этой задачи, в частности, осуществляется посредством внедрения института антикоррупционной экспертизы, нацеленного на обеспечение высокого качества норм права, не оставляющего возможностей для коррупционных правонарушений при их реализации <1>. Гораздо меньшее внимание в исследованиях уделяется подходам, направленным на снижение коррупционных рисков в цифровой сфере.
--------------------------------
<1> Впервые на законодательном уровне положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов были закреплены в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции". Важной составляющей в правовом закреплении института антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов является принятие специального Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов были утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Эффективное развитие рынков и отраслей (сфер деятельности) в цифровой экономике возможно только при наличии развитых платформ, технологий, институциональной и инфраструктурной сред. В данной сфере правовые регуляторы <1> существенно отстают от развития общественных отношений, связанных с применением цифровых технологий. Зачастую не принимается во внимание, что наряду с возможностями роста цифровая экономика несет в себе и риски, порождаемые именно цифровой сущностью ("Цифровая колонизация", "Уберизация", "Кибератаки на цифровые структуры бизнес-систем конкурентов", "Кражи личности" и т.д.).
--------------------------------
<1> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, предполагала простое оцифровывание, но не цифровизацию.

Использование электронных торговых площадок (ЭТП) позволяет консолидировать в одном информационном и торговом пространстве поставщиков и потребителей различных товаров и услуг и предоставляет участникам ЭТП ряд сервисов, повышающих эффективность их бизнеса. ЭТП сегодня можно назвать любой интернет-ресурс, посредством которого заключаются сделки купли-продажи между предприятиями - покупателями и продавцами. Посредством ЭТП заказчики получают возможность проводить электронные торги - аукционы, конкурсы, запросы котировок и предложений, оптимизируя затраты, а поставщики - участвовать в проводимых закупках, размещать информацию о предлагаемой продукции и услугах.
Иногда размещением торговых процедур занимаются специализированные компании, которые помимо размещения информации на торговой площадке обрабатывают полученный результат и определяют победителя процедуры. При этом сотрудники сферы IT (например, системные администраторы) приобретают некоторые публичные функции, в частности функции установления и поддержания общеобязательных правил поведения.
С появлением новых технологий меняется субъектный состав коррупционных правонарушений. Теперь ими становятся администраторы электронных закупочных площадок, помогающие "провести по цене" или создать проблемы конкурентам при подаче ими заявок. Несмотря на периодическое реформирование законодательства, система закупок до сих пор непрозрачна, в ней присутствуют серьезные коррупционные риски.
Всегда считалось, что использование современных цифровых технологий в системе закупок способствует снижению коррупционных рисков. Однако, к сожалению, это не всегда так. Дело в том, что природа человеческая не меняется, всегда возникает соблазн выстроить тот или иной процесс таким образом, чтобы создать возможности для извлечения незаконной выгоды.
Подпункт "б" п. 16 Национального плана противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы предусматривает продолжение разработки тематики оценки коррупционных рисков. В частности, Минтруду России с участием заинтересованных федеральных государственных органов дается поручение разработать методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Цирин А.М., Трунцевский Ю.В., Севальнев В.В. Указ. соч. С. 8; Беляева О.А. Условия цифровой модернизации публичных закупок // Проблемы гармонизации экономических отношений и права в цифровой экономике: Монография / Отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М., 2020. С. 29 - 43.

С работой ЭТП связаны различные мошеннические схемы. Их участниками могут выступать: интернет-мошенники; рядовые участники торгов; недобросовестные организаторы торгов; сами торговые площадки - ЭТП.
Были случаи, когда участникам ЭТП приходили письма, отправленные от имени администрации площадки, с уведомлением о внесении корректировок в условия сотрудничества. Там же содержалось требование о перечислении значительных сумм на указанные реквизиты для проведения верификации. В другом случае мошенники действовали накануне новогодних праздников, грозя отменой результатов торгов за год. Также от лица торговых площадок участникам и заказчикам торгов пришли письма, что производится обязательный аудит, проведение которого требует возвратных платежей.
О коррупционных рисках можно говорить, что если лот уже заранее подготовлен для определенного заказчика, то для остальных участников торгов создаются максимально сложные условия, например: заявки на участие не принимаются под любыми предлогами, а если и принимаются, то ценовые заявки нежелательных участников тормозят разными способами.
Ситуация усугубляется тем, что многие потенциальные исполнители специально ждут окончания приема заявок, чтобы вбросить под закрытие наиболее интересные в цифровом и иных планах предложения. Но не всем это удается. Один из значимых документов может часами не прикрепляться, а система попросту "висеть". Бывает, что сама кнопка "подать заявку" не нажимается. Кроме того, всегда можно обвинить представителя поставщика в том, что в его оборудовании возникли неполадки.
Если ранее самой большой проблемой считался коррупционный сговор между участниками торгов и заказчиком, то с внедрением электронных закупок появляются новые субъекты, обладающие информацией о том, сколько всего участников на виртуальных электронных торгах и каковы их шансы на победу, - администраторы соответствующих электронных площадок.
Таким образом, возникает вопрос относительно установления специфических статусных требований, запретов, ограничений и обязанностей в отношении лиц, администрирующих ЭТП.
В соответствии со ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ любые организации независимо от их организационно-правовой формы обязаны предпринимать меры, направленные на предупреждение коррупции.
Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать:
1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;
3) разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
4) принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;
5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;
6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Наряду с такими ставшими уже традиционными мерами в целях избежания коррупционных рисков в рамках закупочных процедур могут применяться современные технологии, и в первую очередь смарт-контракты (от англ. "smart contract" - умный контракт). Под умным контрактом понимается компьютерный алгоритм, предназначенный для заключения и поддержания коммерческих контрактов в технологии блокчейн. Так, при подписании умного контракта могут использоваться методы, аналогичные подписанию отправки средств в действующих криптовалютных сетях. После подписания сторонами умный контракт вступает в силу.
На практике стороны могут заключить между собой сделку, согласовать ее условия и зафиксировать определенную сумму денег. Когда все заранее прописанные условия выполняются, исполнитель автоматически получает сумму сделки на свой счет. Если хоть одно из условий нарушено, то оплаты не будет. Если какие-либо заранее согласованные условия не выполняются, то умным контрактом могут предусматриваться штраф или пеня. Эти подходы реализуются на блокчейн-технологии, где невозможно отменить транзакции либо как-нибудь подделать или изменить уже введенные данные.
В специализированной литературе отмечается, что "уже сейчас в практической деятельности предлагаются уникальные решения, позволяющие улучшить предоставление услуг в рамках организации закупок и продаж <1>:
- использование блокчейн-сети: в Украине состоялся официальный запуск первого в мире электронного аукциона на базе технологии блокчейн, применяемого для системы продажи конфискованного имущества <2>;
- появление функции юридического цифрового интерфейса: сотовый оператор "Мегафон" запустил сервис по проверке документации госзакупок "Анализ закупки за час", который позволит участвовать в торгах без юриста, проверить документацию и при необходимости сформировать жалобу <3>;
- использование нейросетей и алгоритмов искусственного интеллекта: "Газпром" с помощью системы "Антирутина Корпорация" (комплекс передовых технологий и алгоритмов, основанных на нейронных сетях, генетической стабилизации и математическом моделировании) провел каталогизацию своих закупок, что позволило избежать формирования так называемого административного каталога, свести к минимуму риски ошибочного прогноза, повысить прозрачность и управляемость в сфере материальных затрат <4>;
- применение автоматического контроля с функцией отслеживания нарушений, в том числе за счет использования алгоритмов и систем интеллектуального анализа закупок: Счетной палатой РФ была разработана и внедрена информационно-аналитическая система удаленного проведения внешнего государственного аудита <5>.
--------------------------------
<1> Бижоев Б.М. Основы интеллектуальной контрактной системы в сфере государственных закупок // Экономика государственных закупок. 2018. Т. 9. N 1. URL: http://hjournal.ru/files/JER_9_1/JER_9.1_10.pdf/.
<2> В Украине официально запущен электронный аукцион на базе технологии блокчейн // ForkLog. URL: https://forklog.com/v-ukraine-ofitsialno-zapushhen-elektronnyj-auktsion-na-baze-tehnologii-blokchejn/.
<3> "Мегафон" проверит документы. Оператор запускает юридический сервис // Коммерсантъ. 2017. N 220. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3479797.
<4> ИИ подумает над закупками "Газпрома" // ComNews. URL: http://www.comnews.ru/content/110511/2017-11-16/ii-podumaet-nadzakupkami-gazproma.
<5> IT-система Счетной палаты для удаленного госаудита выявляет уже более 70 видов нарушений // Экспертный центр электронного государства. URL: http://d-russia.ru/it-sistema-schetnoj-palaty-dlya-udalyonnogo-gosaudita-vyyavlyaet-uzhe-bolee-70vidov-narushenij.html.

Правовому закреплению вышеуказанных технологий и созданию основ для их внедрения в Российской Федерации, включая сферу государственных и корпоративных закупок, служит государственная программа "Цифровая экономика" <1>.
--------------------------------
<1> Утверждено распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р.

К отличительным характеристикам и особенностям использования смарт-контрактов в рамках закупочных процедур относятся:
- отсутствие многочисленных посредников, снижение затрат на контрактную процедуру;
- безопасность, снижение риска мошеннических действий; неизменность условий;
- автоматизация сделок;
- автоматизация процедур получения и возврата обеспечения и перевода денежных средств;
- высокая скорость исполнения решений;
- экономия времени и средств; точность исполнения условий;
- прозрачность (все интересующиеся участники могут свободно наблюдать за развитием событий с сохранением конфиденциальности данных);
- невозможность изменения договорных условий после заключения контракта;
- повышение контролируемости исполнения контрактов.
Вместе с тем, несмотря на очевидные плюсы применения блокчейн-технологии в рамках закупочных процедур и минимизации коррупционных рисков, сохраняется опасность трансформации коррупционных практик и их локализация на стадиях планирования закупки и составления смарт-контрактов, а также контроля их исполнения. В связи с этим рекомендуется учитывать данную группу рисков в рамках внедрения блокчейн-технологии в систему закупок для государственных, муниципальных и корпоративных нужд. Кроме того, предлагается рассмотреть вопрос относительно установления специфических статусных требований, запретов, ограничений и обязанностей в отношении лиц, администрирующих ЭТП. При этом к базовым антикоррупционным запретам, ограничениям могут быть отнесены:
- ограничение на занятие предпринимательской деятельностью;
- ограничение на иную оплачиваемую деятельность в организациях, являющихся потенциальными участниками электронных закупочных процедур, администрируемых работником ЭТП;
- запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;
- запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с должностной деятельностью, информацию, составляющую коммерческую тайну, и иные сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- обязанность принимать меры к недопущению возникновения или возможности возникновения конфликта интересов (ст. 10, 11 Федерального закона N 273-ФЗ);
- обязанность сообщать руководителю организации о склонении к совершению коррупционных и иных правонарушений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. На международном уровне вопросы противодействия коррупции в сфере бизнеса и, в частности, в области осуществления корпоративных закупок отражаются в ряде международно-правовых актов, в первую очередь международных антикоррупционных конвенциях. Также в определенной степени внимание соответствующим вопросам уделяется в международных актах рекомендательного характера. Отдельное внимание противодействию коррупции в сфере бизнеса уделяется в документах, принимаемых в рамках Международной торговой палаты. Кроме того, международно-правовое регулирование противодействия коррупции в сфере бизнеса следует рассматривать в системной связи с корреспондирующими с ним актами национального законодательства, поскольку только на основе совместного применения и реализации международно-правовых и внутригосударственных предписаний возможно добиться синергетического эффекта и достичь значимых результатов в рассматриваемой области общественных отношений.
2. Кодексы поведения являются важным документом, содержащим набор запретов и обязательств, составленный компанией в результате саморегуляции. Правила, содержащиеся в кодексе поведения, адресованы членам компании и юридическому лицу в целом. Тем не менее они также обращены к остальной части общества (или, точнее, доступны для ознакомления), декларируя, помимо всего прочего, этические принципы и обязательства компании по соблюдению прав человека и охране окружающей среды.
Распространение антикоррупционных стандартов на отдельных работников дочерних обществ государственных корпораций (компаний) предполагает формирование перечня должностных лиц и определение содержания антикоррупционных стандартов, применимых к организациям, контролируемым государственными корпорациями (компаниями). Представляется, что перечень должностей, применимый к дочерним организациям государственных корпораций (корпораций), должен быть аналогичен перечню, установленному Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. N 613.
Исходя из положений ст. 13.3 Федерального закона N 273-ФЗ организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Отсутствие внедрения в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации, непринятие соответствующих мер являются нарушением данного Федерального закона, что устанавливается в ходе прокурорской проверки, целью которой является оценка соблюдения законодательства о противодействии коррупции, и при наличии оснований принятие мер прокурорского реагирования.
3. Представляется целесообразным развивать заложенное в Методических рекомендациях Минтруда России от 8 ноября 2013 г. формирование единого подхода к обеспечению работы по профилактике и противодействию коррупции в организациях независимо от их форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств. В частности, для организаций, имеющих одного работника, достаточной мерой может быть издание приказа о наделении его функциями должностного лица, ответственного за профилактику коррупционных и иных правонарушений, принятие антикоррупционной политики.
Конкретизация мер, которые необходимо принять организации, должна осуществляться в зависимости от обстоятельств того, что послужило основанием проверочных мероприятий. В том случае, если в организации отсутствует необходимая документация, свидетельствующая о принятии мер по предупреждению коррупции, суды должны требовать принять их примерный перечень. Если же непринятие мер предупреждения коррупции в организации послужило обстоятельством, способствующим совершению преступления коррупционной направленности, тогда судам целесообразно потребовать от такой организации разработать и принять конкретные меры, специально направленные на устранение причин и условий совершения данного вида преступлений работником этой организации, а также на создание/укрепление корпоративных стандартов неприятия коррупции должностными лицами с высоким уровнем риска.
4. Норму об антикоррупционной оговорке как инструменте, позволяющем установить юридические обязанности сторон по антикоррупционному поведению в рамках исполнения отдельно взятого договора, целесообразно включить в Федеральный закон N 273-ФЗ, указав, что к обязательствам сторон, возникшим из договора по установлению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, относится обязательство не участвовать в совершении коррупционных правонарушений.
5. Подразделения организаций по профилактике коррупционных и иных правонарушений рекомендуется наделить следующими полномочиями:
- по участию в осуществлении закупочных процедур, в том числе по проведению мероприятий по проверке потенциальных контрагентов и организаций, имеющих договорные отношения с дочерними организациями и/или его филиалами;
- по выявлению и предотвращению нарушений закупочной деятельности дочерних организаций и филиалов.
Подразделениям организаций по профилактике коррупционных и иных правонарушений рекомендуется выполнять проверку контрагентов в составе следующих мероприятий:
- проверка актуальности закупки, включающая анализ документов, обосновывающих инициацию закупки;
- проверка соблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок;
- проверка аффилированных связей конкурирующих контрагентов, включая выявление признаков искусственного демпинга;
- выявление аффилированных связей контрагента с сотрудниками организации, ее дочерних организаций либо филиалов;
- проверка обоснованности начальной цены контракта в системе закупок, включающая проверку структуры цены и анализ рыночных цен на закупаемые товары и услуги с использованием функционирующих электронных площадок;
- проверка обоснованности невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта;
- проверка применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
- проверка соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
- проверка своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
- проверка соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки;
- иные мероприятия.
6. Предлагается рассмотреть вопрос относительно установления специфических статусных требований, запретов, ограничений и обязанностей в отношении лиц, администрирующих ЭТП. При этом к базовым антикоррупционным запретам, ограничениям могут быть отнесены:
- ограничение на занятие предпринимательской деятельностью;
- ограничение на иную оплачиваемую деятельность в организациях, являющихся потенциальными участниками электронных закупочных процедур, администрируемых работником ЭТП;
- запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;
- запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с должностной деятельностью, информацию, составляющую коммерческую тайну, и иные сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- обязанность принимать меры к недопущению возникновения или возможности возникновения конфликта интересов (ст. 10, 11 Федерального закона N 273-ФЗ);
- обязанность сообщать руководителю организации о склонении к совершению коррупционных и иных правонарушений.
7. Выполнение обязанности по предоставлению заказчику информации в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов с заказчиком, должно осуществляться в унифицированном порядке. Оптимальной ее реализацией может стать предоставление отдельным видам юридических лиц - заказчикам справок об интересах руководителей организаций-подрядчиков и лиц, задействованных в организации закупочных процедур.
В целях обеспечения системности подхода к установлению обязанности участника закупки представлять заказчику декларацию об отсутствии факта привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, может быть предложено внести в ст. 13.3 Закона N 273-ФЗ соответствующее изменение. При этом список мер по предупреждению коррупции, принимаемых в организации (ч. 2 ст. 13.3), может быть дополнен п. 7 следующего содержания:
"7) представление сведений об отсутствии факта привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;".

Приложение

ТИПОЛОГИЯ НЕДОЛЖНЫХ СПОСОБОВ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКУПОЧНЫХ ПРОЦЕДУР <1>

--------------------------------
<1> На основе данных исследования, проведенного Антикоррупционным центром НИУ ВШЭ и презентованного 12 апреля 2019 г. в Высшей школе экономики в рамках Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества на круглом столе "Совершенствование мер противодействия коррупции в закупках" // Типология приемов, применяемых для организации коррупционных взаимодействий при проведении закупок. Аналитический доклад НИУ ВШЭ для АНО "Центр перспективных управленческих разработок", 2019 г.

1. Подбор лояльных (аффилированных) исполнителей, готовых
выплачивать заказчику незаконное вознаграждение

1.1. Адаптация условий закупки под возможности аффилированных исполнителей, не способных представить закупаемые товары и услуги.
1.2. Покупка аффилированными с заказчиком лицами организации, обладающей опытом работы, под участие в конкретной закупке.
1.3. Сговор заказчика с формально не подконтрольными ему организациями, готовыми выплачивать незаконное вознаграждение.
1.4. Создание пула реальных лояльных исполнителей.
1.5. Создание пула фиктивных исполнителей.

2. Формирование лояльной инфраструктуры

2.1. Привлечение к выполнению контракта специализированной организации, выполняющей функции генерального заказчика.
2.2. Привлечение к выполнению контракта лояльной заказчику контролируемой им организации для проведения экспертизы выполненных в рамках контракта работ.
2.3. Организация неформального взаимодействия с лояльной электронной торговой площадкой, на которой происходит закупка.
2.4. Создание льготных условий для лояльных исполнителей (ускоренное получение документов, помощь в получении выгодных кредитов).
2.5. Замена закупки субсидированием подконтрольной организации, осуществляющей закупку в значительно менее жестко регламентированном формате.
2.6. Закупка у единственного поставщика на основании нормативного правового акта.
2.7. Ограничение конкуренции в пользу подведомственных и подконтрольных организаций.
2.8. Проведение закупок в централизованном формате через аффилированную организацию.
2.9. Создание препятствий на пути подачи документов, в том числе с использованием лояльной ЭТП.
2.10. Замена закупки субсидированием подконтрольной организации, осуществляющей закупку в значительно менее жестко регламентированном формате.
2.11. Финансирование заранее выполненных (заказчиком или сторонними организациями) работ.

3. Непроведение закупочных процедур
или их несвоевременное проведение

3.1. Замена закупки договором ГПХ.
3.2. Закупка при отсутствии чрезвычайных обстоятельств.
3.3. Закупка спустя длительное время после возникновения чрезвычайных ситуаций.
3.4. Установка сокращенных сроков подачи заявок.
3.5. Сокращенные сроки исполнения контракта.

4. Подготовка закупочной процедуры с коррупционными рисками

4.1. Замена одного способа закупки другим с целью настройки неценовых критериев под конкретного исполнителя.
4.2. Запрос коммерческих предложений у лояльных организаций.
4.3. Подмена предмета закупки.
4.4. Многократное направление коммерческих предложений.
4.5. Завышение показателей при использовании проектно-сметного или затратного метода с целью увеличения стоимости работ.
4.6. Завышение стоимости отдельных элементов закупки.
4.7. Завышение предельных цен при установлении нормативных затрат.
4.8. Одновременное использование нескольких методов определения стоимости.
4.9. Выбор более дорогого способа приобретения прав на пользование имуществом.
4.10. Закупка товаров, работ, услуг с завышенными характеристиками.
4.11. Закупка ненужных товаров, работ и услуг.
4.12. Завышение авансового платежа.
4.13. Дробление предмета закупки.
4.14. Проведение предварительной квалификации с завышенными требованиями.
4.15. Нестандартные и ошибочные наименования товаров, работ и услуг.
4.16. Нестандартные форматы закупочной документации.
4.17. Включение в закупочную документацию взаимоисключающих положений.
4.18. Установление необоснованно низкой начальной минимальной цены контракта для привлечения лояльной организации с целью создания для нее опыта выполнения подобных работ.
4.19. Неконкретное описание предмета закупки.
4.20. Включение в закупочную документацию необъективных критериев оценки.
4.21. "Заточка" контракта под конкретного производителя.
4.22. Искусственное укрупнение закупки путем включения в ее предмет различных по своим характеристикам товаров и услуг.
4.23. Требование об использовании в ходе выполнения контракта специфических ресурсов, находящихся в ведении лояльной организации.
4.24. Включение в закупочную документацию требований о наличии специфических лицензий, сертификатов, работников, опыта, имеющихся только у лояльного исполнителя.

5. Воздействие на нелояльного исполнителя

5.1. Установление барьера в виде необоснованно высокого размера обеспечения заявки/контракта.
5.2. Повторное проведение запроса котировок.
5.3. Отмена закупки до окончания времени подачи заявок в случае неочевидности победы лояльного исполнителя.
5.4. Отмена закупки вследствие обстоятельств непреодолимой силы с использованием вольной трактовки таких обстоятельств.
5.5. Иные способы воздействия на нелояльного исполнителя (изменение условий контракта, заключение дополнительных соглашений, понуждение к передаче работ на субподряд).