"Административное и муниципальное право", 2020, N 6

НОВЕЛЛЫ КОНСТИТУЦИИ РФ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЙ КОРРУПЦИИ

О.С. СОКОЛОВА

Соколова Ольга Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, кафедра общественных дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Вологодский филиал.

Предметом исследования данной статьи являются новеллы Конституции РФ, которые устанавливают ограничения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также изменяют предмет ведения в части установления таких ограничений в сфере государственной и муниципальной службы. Основным методом исследования является сравнительно-правовой анализ норм российского права, регулирующих применение антикоррупционных ограничений в сфере деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. В статье проводится сравнительный анализ вводимых ограничений в новой редакции Конституции РФ и соответствующих им норм в федеральном законодательстве. Автором проанализированы нормы конституционного, административного и муниципального права в сфере противодействия коррупции, в том числе в контексте федеративных отношений, сложившихся по поводу регулирования государственной и муниципальной службы, а также регулирования деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Приведены позиции научного сообщества по исследуемой тематике. Дана оценка соответствия новелл Конституции РФ о противодействии коррупции Национальной стратегии противодействия коррупции, правовым позициям Конституционного Суда РФ. Научная новизна заключается в выявлении коллизий норм конституционного, административного и муниципального права, устанавливающих антикоррупционные ограничения, и оценке их правовых последствий.

Ключевые слова: Конституция РФ, ограничения, запреты, государственная должность, государственная служба, коррупция, федерализм, разграничение полномочий, иностранные финансовые инструменты, коллизии.

Novelties in the Constitution of the Russian Federation in the area of corruption prevention

O.S. Sokolova

Sokolova Ol'ga Sergeevna, PhD in Law, Associate Professor at the Russian Academy of National Economics and Public Seruce under President of the Russiam Federation, Vologda branch, Department of Administrative Law.

The subject of this article is the novelties in the Constitution of the Russian Federation, which impose laminations on persons, who fill public and municipal positions. The author applied the method of comparative legal analysis of the norms of Russian law that regulate imposition of anti-corruption restrictions in activity of the federal government branches, public authorities, and local self-governing bodies. Comparative analysis is conducted on the restrictions introduced in new revision of the Constitution of the Russian Federation and the corresponding norms in federal legislation. The author examines the norms of constitutional, administrative and municipal law in the area of corruption prevention, particularly in the context of federative relations that established for regulation of public and municipal service, as well activity of the persons who fill public and municipal positions. The opinions of scientific community on the topic are presented. The article gives assessment to compliance of novelties of the Constitution of the Russian Federation on corruption prevention with the National Anti-Corruption Strategy, and legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The scientific novelty consists in determination of the conflicts of norms of constitutional, administrative and municipal law that impose anti-corruption restrictions, and assessment of their legal consequences.

Key words: separation of powers, federalism, corruption, state service, state office, prohibitions, limitations, Constitution of the Russian Federation, foreign financial instrument, conflicts.

В определении российского государства, установленного в ч. 1 ст. 1 Основного Закона (федеративное, демократическое, правовое, с республиканской формой правления), заложены классические политические институты, полноценное функционирование которых должно препятствовать развитию коррупционных отношений. Данные институты основаны на нескольких базовых конституционных положениях, имеющих антикоррупционный потенциал:
- "ценностные" ориентиры (определение сущности Российского государства как демократического и правового);
- коллизионные нормы (приоритет Конституции РФ над иными законами, приоритет международных договоров над федеральными законами, разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации);
- конституционные гарантии (закрепление основных прав и свобод человека, гражданина и гарантий от их нарушения со стороны государства);
- организационные основы (определение системы органов публичного управления, их взаимоотношений друг с другом и с населением) [1].
По итогам очередного исследования Transperency Internetional "Индекс восприятия коррупции - 2019" [2] в рекомендациях для России указано, какие именно базовые демократические ценности необходимо укреплять в целях снижения коррупции:
- усилить систему сдержек и противовесов и содействовать разделению властей;
- усилить контроль за финансированием политических партий и кандидатов, чтобы исключить избыточное влияние источников финансирования на политические процессы, урегулировать лоббистскую деятельность путем содействия открытому и осмысленному процессу принятия решений в органах власти;
- усилить контроль за честностью избирательного процесса и работать над предотвращением кампаний по дезинформации, в том числе разработать и начать применять соответствующую систему санкций;
- соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права и соблюдать взятые на себя обязательства в рамках взаимодействия с другими государствами и наднациональными организациями и институтами, в частности, исполнять обязательства в рамках международного антикоррупционного права, включая рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).
В период активной агитационной компании весны 2020 года в поддержку изменений, вносимых в Конституцию РФ, одним из аргументов их значимости являлись нормы, вводящие в Основной Закон отдельные антикоррупционные ограничения и запреты для лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. В рамках данного исследования попытаемся оценить их соответствие стратегическим целям антикоррупционной политики страны, их место в сложившейся системе уже существующих запретов и ограничений.
Как и многие другие новеллы Конституции РФ, исследуемые антикоррупционные положения в законодательстве новеллами, по существу, не являются. В данном случае имеет место выборочное повышение статуса уже имеющихся норм федеральных законов до уровня конституционных (ограничение - это недопустимость наличия гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а запрет - недопустимость открытия и наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (далее - конституционные ограничения)). Согласно новой редакции ст. 71 п. "т" Конституции РФ они распространяются не только на государственные, но и на муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, и относятся к исключительному ведению РФ. Следует учесть, что в ч. 1 ст. 12.5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [3] закреплено право субъектов РФ в целях противодействия коррупции устанавливать иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения, в том числе для иных категорий лиц, помимо указанных в данном Законе. Такое право субъектами РФ реализуется в 188 региональных законах не только в отношении "иных" ограничений и запретов, но и в отношении исследуемых конституционных ограничений.
Например, это Закон Краснодарского края от 06.11.2009 N 1855-КЗ [4] "О статусе лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края", Закон Вологодской области от 01.07.2004 N 1034-О3 "О статусе лиц, замещающих государственные должности Вологодской области" [5], и многие другие.
Региональные законы, содержащие конституционные ограничения, основываются на положениях статей 2.1 (ч. 3), 12 (ч. 4), 16.1 (ч. 7), 18 (ч. 4) Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Они распространяются не только на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Данные ограничения присутствуют как в общих, так и в специальных нормах служебного права для всех видов государственной службы, в нормах законодательства о муниципальной службе, а также в отраслевых законах, устанавливающих правовой статус депутатов, судей, прокуроров, членов Правительства РФ, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.
Новая конструкция ст. 71 п. "т" Конституции РФ в части регулирования вопросов ограничений и запретов для должностей государственной гражданской и муниципальной службы только федеральным законодательством, исходя из исключительного ведения РФ в этом вопросе, вступает во внутреннее противоречие со ст. 72 Конституции РФ. Пункты "к" и "н" данной статьи относят административное законодательство (а это в том числе служебное право) и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
Совместное ведение РФ и ее субъектов в сфере государственной гражданской службы закреплено и в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" [6]. В данной норме указано, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Что касается муниципальной службы, то в Конституции РФ принадлежность данного правового института к одному из трех предметов ведения (ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ) напрямую не была определена. Но из положений ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" следует, что это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, дополняемый правовым регулированием и на муниципальном уровне.
Исследуемые конституционные ограничения законодатель попытался последовательно закрепить в иных статьях Конституции:
- для высших должностных лиц субъекта РФ (ч. 3 ст. 77);
- для руководителей федеральных государственных органов (ч. 5 ст. 78);
- для Президента РФ (ч. 2 ст. 81, в том числе более широкие ограничения в части бывшего гражданства иностранного государства);
- для сенаторов (ч. 4 ст. 95);
- для депутатов Государственной Думы (ч. 1 ст. 97);
- для Уполномоченного по правам человека (п. "е" ст. 103);
- для Председателя Правительства РФ, его заместителей, федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 110);
- для судей (ст. 119);
- для прокуроров (ч. 2 ст. 129).
При этом только в отношении судей и высших должностных лиц субъектов РФ указано, что федеральным законом к ним могут быть установлены дополнительные требования. Хотя дополнительные требования федеральными законами установлены для всех перечисленных выше государственных должностей, так же, как и конституционные ограничения.
Особого внимания требует конституционная норма о запрете открытия и наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. На федеральном уровне такой запрет установлен в Федеральном законе от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (далее - Федеральный закон от 07.05.2013 N 79-ФЗ). Механизм получения соответствующей информации определен в Приказе Генпрокуратуры России от 05.08.2019 N 550 [7]. Название данного Закона указывает на комплексный характер объекта правового регулирования, который поддерживается в 46 федеральных законах и 86 законах субъектов РФ. Ни в одном из них запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не отделяется от запрета владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
В анализируемые конституционные ограничения запрет на использование иностранных финансовых инструментов не включен. Вместе с тем исключительная его значимость следует из целей правового регулирования, установленных законодателем в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 07.05.2013 N 79-ФЗ - это обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, упорядочение лоббистской деятельности, расширение инвестирования средств в национальную экономику и повышение эффективности противодействия коррупции.
К иностранным финансовым инструментам Федеральным законом от 07.05.2013 N 79-ФЗ относятся:
- ценные бумаги и относящиеся к ним финансовые инструменты нерезидентов и (или) иностранных структур без образования юридического лица, которым присвоен международный идентификационный код ценной бумаги;
- доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций, местом регистрации или местом нахождения которых является иностранное государство, а также в имуществе иностранных структур без образования юридического лица, не определенные в качестве ценных бумаг и отнесенных к ним финансовых инструментов;
- договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами и определенные ч. 29 ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;
- учрежденное в соответствии с законодательством иностранного государства доверительное управление имуществом, учредителем и (или) бенефициаром которого является лицо, указанное выше;
- договоры займа, если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;
- кредитные договоры, заключенные с расположенными за пределами территории Российской Федерации иностранными банками или иными иностранными кредитными организациями.
Под запретом владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами понимается запрет на их прямое и косвенное (через третьих лиц) владение и (или) пользование. Перечень иностранных финансовых инструментов демонстрирует исключительно широкие возможности выбора способов инвестирования в экономики зарубежных стран с целью получения экономической выгоды, возможного сокрытия незаконных доходов, полученных коррупционным путем в своей стране.
Какие правовые последствия может иметь такой выборочный подход при включении в Конституцию только части запретов, установленных в Федеральном законе от 07.05.2013 N 79-ФЗ? Отсутствие второй части такого запрета в конституционных ограничениях не означают его отмены, однако снижают его юридическую силу, поскольку нарушение первой части запретов является нарушением Конституции РФ, а нарушение запрета владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами - это нарушение Федерального закона.
Нельзя не согласиться с мнением Р.Г. Нурмагамбетова об особом характере конституционных запретов, имеющих императивный характер, направленных на предупреждение и предотвращение совершения субъектами конституционных правоотношений неправомерных действий, нарушающих или создающих угрозу нарушения норм Конституции РФ [8]. Разделение запретов в сфере финансовых отношений для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, на конституционные и иные может быть воспринято в обществе неоднозначно как воля государства, обозначающего наиболее и наименее значимые из них. Такое разделение не вполне укладывается и в стратегические приоритеты государства в сфере противодействия коррупции, поскольку, как указано выше, они носят избирательный и фрагментарный характер. В то время как в п. 7 Национальной стратегии противодействия коррупции [9] одним из ее принципов является стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
Краткий анализ новелл Конституции РФ о противодействии коррупции позволяет сформулировать следующие выводы:
1. Исследуемые нормы новеллами по существу не являются. Это выборочное фрагментарное закрепление в Конституции РФ наименований двух антикоррупционных технологий, одна из которых не допускает правовой связи лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, с иностранными государствами в форме гражданства или права на постоянное проживание в этих странах. Вторая - запрещает им открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Существуют организационные и правовые основы данных технологий, механизм контроля их соблюдения, ответственность за их нарушение.
2. Не представляется логичным применение конституционной оговорки в отношении возможности установления дополнительных требований федеральным законом только к судьям и высшим должностным лицам субъектов РФ, а не ко всем лицам, замещающим государственные или муниципальные должности. В целом выбор именно этих указанных выше антикоррупционных технологий для закрепления их в Конституции РФ представляется безмотивным. Так, например, Конституционным Судом РФ указывалось, что наиболее важными мерами противодействия коррупции в этой сфере признаются декларирование доходов и имущества и оценка соответствия им расходов [10].
3. Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации установления ограничений для государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной службы противоречит сложившейся в российском служебном праве модели: регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, в том числе ограничений в данной сфере, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, а регулирование муниципальной службы, кроме того, осуществляется еще и на муниципальном уровне. Для приведения регионального законодательства и муниципальных правовых актов, регулирующих эту сферу служебных отношений (а для муниципальной службы - трудовых) потребуется внесение изменений в сотни нормативных актов. В том числе необходимо будет исключить ст. 12.5 из Федерального закона "О противодействии коррупции".
4. Разделение ограничений коррупциогенных действий, связанных с финансовыми операциями за пределами РФ, на конституционные и установленные федеральным законом, не демонстрирует логику и обоснованность таких изменений и не подкрепляется дифференциацией санкций за их нарушение. Отсутствие ограничения в Конституции РФ на владение и пользование иностранными финансовыми инструментами может быть воспринято как обоснование меньшей значимости соответствующего нарушения по отношению к нарушению запрета открывать и иметь счета этого ограничения (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, которое напрямую закреплено в Конституции РФ.
5. Внесение антикоррупционных поправок в Основной Закон нашей страны может принести должный эффект. Однако до этого необходим глубокий и комплексный анализ причин, почему сложившаяся объемная многоуровневая система законодательства в сфере противодействия коррупции не дает ожидаемого результата, и какие именно конституционные новеллы могли бы быть включены в текст Основного Закона в силу их особой значимости. Скорее всего, причина все-таки не в проблемах существующей нормативной базы, а в правоохранительной и правоприменительной практике.
Как отмечает Т.Г. Морщакова, российская Конституция, как бы ее ни оценивали юристы-конституционалисты и общество, вполне жизнеспособна и еще в течение многих лет может существовать и работать. Те дефекты, которые проявлялись в ходе основанной на ней деятельности, на самом деле являются дефектами деятельности [11].
Эта же мысль была высказана В.Д. Зорькиным - он обратил внимание на ту огромную роль, которую играет стабильность и сбалансированность конституционного текста, и отметил, что если у нас что-то и не получается с точки зрения высоких требований современного конституционализма, то главные причины надо искать вовсе не в тексте Конституции [12].

Библиография

1. Богомолов Н.С. Конституция Российской Федерации как правовая основа противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 12. С. 46.
2. Рекомендации ТИ для России по итогам исследования "Индекс восприятия коррупции - 2019" URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2019-28-ballov-i-137-mesto.html.
3. Российская газета. 2008 N 266.
4. URL: http://admkrai.krasnodar.ru - 30.04.2020.
5. URL: http://www.pravo.gov.ru - 01.07.2020.
6. Российская газета. 2013. N 100.
7. Приказ Генпрокуратуры России от 05.08.2019 N 550 "Об утверждении Положения о порядке направления в иностранные банки, иные иностранные организации и уполномоченные органы иностранных государств запросов в связи с проведением проверки соблюдения запрета, установленного Федеральным законом от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" // Законность. 2019. N 9.
8. Нурмагамбетов Р.Г. Конституционно-правовые запреты, ограничения и дозволения как способы правового регулирования общественных отношений // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. N 12. С. 76.
9. Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" (действует в части Национальной стратегии противодействия коррупции) // Российская газета. 2010. N 79.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 N 26-П "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан" // Российская газета. 2016. N 277.
11. Морщакова Т.Г. Диалектика конституционализма: менять или исполнять? // Деконструкция Конституции: Что нужно и что не нужно менять в российском Основном Законе. Серия "Либеральная миссия - Экспертиза". Вып. 8 // под ред. К. Рогова. Москва: Фонд "Либеральная Миссия", 2020. С. 17.
12. Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России // Вестник Московского университета. Серия "Право". 2014. N 1. С. 4 - 5.

References (transliterated)

1. Bogomolov N.S. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii kak pravovaya osnova protivodeistviya korruptsii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2015. N 12. S. 46.
2. Rekomendatsii TI dlya Rossii po itogam issledovaniya "Indeks vospriyatiya korruptsii - 2019" URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2019-28-ballov-i-137-mesto.html.
3. Rossiiskaya gazeta. 2008. N 266.
4. URL: http://admkrai.krasnodar.ru - 30.04.2020.
5. URL: http://www.pravo.gov.ru - 01.07.2020.
6. Rossiiskaya gazeta. 2013. N 100.
7. Prikaz Genprokuratury Rossii ot 05.08.2019 N 550 "Ob utverzhdenii Polozheniya o poryadke napravleniya v inostrannye banki, inye inostrannye organizatsii i upolnomochennye organy inostrannykh gosudarstv zaprosov v svyazi s provedeniem proverki soblyudeniya zapreta, ustanovlennogo Federal'nym zakonom ot 07.05.2013 N 79-FZ "O zaprete otdel'nym kategoriyam lits otkryvat' i imet' scheta (vklady), khranit' nalichnye denezhnye sredstva i tsennosti v inostrannykh bankakh, raspolozhennykh za predelami territorii Rossiiskoi Federatsii, vladet' i (ili) pol'zovat'sya inostrannymi finansovymi instrumentami" // Zakonnost'. 2019. N 9.
8. Nurmagambetov R.G. Konstitutsionno-pravovye zaprety, ogranicheniya i dozvoleniya kak sposoby pravovogo regulirovaniya obshchestvennykh otnoshenii // Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. 2007. N 12. S. 76.
9. Ukaz Prezidenta RF ot 13.04.2010 N 460 "O Natsional'noi strategii protivodeistviya korruptsii i Natsional'nom plane protivodeistviya korruptsii na 2010 - 2011 gody" (deistvuet v chasti Natsional'noi strategii protivodeistviya korruptsii) // Rossiiskaya gazeta. 2010. N 79.
10. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 29.11.2016 N 26-P "Po delu o proverke konstitutsionnosti podpunkta 8 punkta 2 stat'i 235 Grazhdanskogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii i stat'i 17 Federal'nogo zakona "O kontrole za sootvetstviem raskhodov lits, zameshchayushchikh gosudarstvennye dolzhnosti, i inykh lits ikh dokhodam" v svyazi s zaprosom Verkhovnogo suda Respubliki Bashkortostan" // Rossiiskaya gazeta. 2016. N 277.
11. Morshchakova T.G. Dialektika konstitutsionalizma: menyat' ili ispolnyat'? // Dekonstruktsiya Konstitutsii: Chto nuzhno i chto ne nuzhno menyat' v rossiiskom Osnovnom Zakone. Seriya "Liberal'naya missiya-Ekspertiza". Vyp. 8 // pod red. K. Rogova. Moskva: Fond "Liberal'naya Missiya", 2020. S. 17.
12. Zor'kin V.D. Problemy konstitutsionno-pravovogo razvitiya Rossii // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya "Pravo". 2014. N 1. S. 4 - 5.

Подписано в печать
14.08.2020