"Российская юстиция", 2021, N 1

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ КОРОНАВИРУСА

А.В. КУРАКИН, А.Н. СУХАРЕНКО

Куракин А.В., доктор юридических наук, профессор Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ.
Сухаренко А.Н., директор Центра изучения новых вызовов и угроз национальной безопасности РФ.

Несмотря на эпидемию коронавируса COVID-19, коррупция остается одной из серьезных угроз национальной безопасности России. Учитывая общественную опасность данной проблемы, нами проведен детальный анализ динамики коррупционной преступности в стране за 10 месяцев 2020 года, а также географии ее распространенности. В ходе анализа правоприменительной практики был выявлен ряд невостребованных статей Уголовного кодекса РФ, снижающих результативность антикоррупционной деятельности правоохранительных органов и нивелирующих основной ее принцип - неотвратимость наказания за коррупционные преступления.

Ключевые слова: коррупция, преступление, безопасность, пандемия.

Countering corruption in the context of the coronavirus pandemic

A.V. Kurakin, A.N. Sukharenko

Kurakin A.V., LL.D., professor of the department of international and public law of the Financial university under the Government of the Russian Federation.
Sukharenko A.N., director of the Center for the study of new challenges and threats to national security of the Russian Federation.

Despite the COVID-19 coronavirus epidemic, corruption remains one of the most serious threats to Russia's national security. Taking into account the social danger of this problem, we carried out a detailed analysis of the dynamics of corruption crime in the country for 10 months of 2020, as well as the geography of its prevalence. In the course of the analysis of law enforcement practice, a number of unclaimed articles of the Criminal Code were identified that reduce the effectiveness of anti-corruption activities of law enforcement agencies and level its main principle - the inevitability of punishment for corruption crimes.

Key words: corruption, crime, security, pandemic.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 <1>, коррупция отнесена к числу основных угроз государственной и общественной безопасности. Обоснованность данной оценки подтверждается ежегодным Индексом восприятия коррупции (ИВК) Transparency Int., согласно которому Россия занимает 137-е место в списке из 180 стран, набрав 28 баллов из 100 возможных. По сравнению с 2018 г. в мировом рейтинге наша страна поднялась лишь на одну ступень: тогда нашими соседями были Иран, Гвинея и Мексика, а сегодня - Кения, Либерия, Уганда, Мавритания, Парагвай и даже Папуа - Новая Гвинея. Гораздо хуже рассматриваемые показатели только у Таджикистана, Узбекистана и Туркменистана <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2015. 31 декабря.
<2> TI: Индекс восприятия коррупции - 2019. URL: https://www.transparency.org/ru/news/cpi-2019-global-highlights (дата обращения: 30.11.2020).

В настоящее время Уголовный кодекс Российской Федерации не содержит отдельной главы о коррупционных преступлениях. Такие противоправные деяния содержатся в различных главах УК, и определение их перечня отнесено к компетенции Генеральной прокуратуры и МВД России, которые в январе издали очередное указание N 35/11/1 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности". В перечне N 23 перечислены составы коррупционных преступлений, к числу которых отнесены деяния, имеющие все следующие признаки: наличие надлежащих субъектов, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) органом и учреждением, указанным в примечаниях к ст. 201 УК; связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); совершение преступления только с прямым умыслом.
Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Россией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды.
Преступления, относящиеся к перечню без дополнительных условий: ст. 141.1, 184, п. "б" ч. 3 ст. 188, ст. 200.5, 201.1, 204, 204.1, 204.2, п. "а" ч. 2 ст. 226.1, п. "б" ч. 2 ст. 229.1, ст. 289, 290, 291, 291.1, 291.2 УК РФ.
Преступления, относящиеся к перечню при наличии определенных условий (корыстный мотив, статус субъекта): ст. 174, 174.1, 175, ч. 3 ст. 210, ст. 210.1, ст. 294, 295, 296, 302, 307, 309, подп. "а" и "б" ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 142, ст. 170, 200.4, 200.6, 201, 202, ч. 2 и 2.1 ст. 258.1, ст. 285, 285.1, 285.2, 285.3, ст. 285.4, ч. 1 и 2 и п. "в" ч. 3 ст. 286, ст. 292, ч. 3 ст. 299, ч. 2 и 4 ст. 303, ст. 305, ч. 4 ст. 188, п. "в" ч. 3 ст. 226, ч. 3 ст. 226.1, ч. 2 ст. 228.2, п. "в" ч. 2 ст. 229, ч. 3 и 4 ст. 229.1, ч. 3 и 4 ст. 183, п. "б" ч. 4 ст. 228.1, п. "б" ч. 2 ст. 228.4, ч. 3 ст. 256, ч. 2 ст. 258, ч. 3 и 3.1 ст. 258.1, п. "в" ч. 2 и ч. 3 ст. 260, ч. 1 и 3 ст. 303, ст. 322.1, 322.2, 322.3 УК РФ.
Преступления, которые могут способствовать совершению коррупционных преступлений, связаны с их подготовкой, в том числе мнимой, условиями для получения должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества либо незаконного представления такой выгоды: ст. 159, 159.1, 159.2, 159.3, 159.4, 159.5, 159.6, ст. 169, 178, 179 УК РФ <3>.
--------------------------------
<3> Указание Генеральной прокуратуры и МВД России от 24 января 2020 г. N 35/11/1 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчетности". URL: https://rulaws.ru/acts/Ukazanie-Genprokuratury-Rossii-N-35_11,-MVD-Rossii-N-1-ot-24.01.2020/ (дата обращения: 30.11.2020).

Несмотря на санитарно-эпидемиологические и административные ограничения, введенные после начала пандемии коронавируса, количество коррупционных преступлений остается значительным. За 10 месяцев 2020 года зарегистрировано 27,5 тыс. таких преступлений (-0,3% к АППГ) и выявлено более 14,1 тыс. лиц (+5,2%), их совершивших. Наибольшее их число совершено в Центральном, Приволжском, Южном и Сибирском федеральных округах, а наименьшее - в Дальневосточном. Размер причиненного ими материального ущерба превысил 54 млрд руб., из которых добровольно возмещено лишь 7,3 млрд, или 13,6% <4>.
--------------------------------
<4> Состояние преступности в России за январь - октябрь 2020 года. М.: ГИАЦ МВД России, 2020.

В общей структуре коррупционной преступности, как и прежде, преобладают взяточничество (12,5 тыс.), мошенничества с использованием служебного положения, присвоения (растраты) и служебный подлог <5>.
--------------------------------
<5> Там же.

Несмотря на 5-процентный прирост числа должностных преступлений (гл. 30 УК РФ, до 13,1 тыс.), удельный вес деяний, совершенных в крупных размерах либо причинивших крупный ущерб, остается незначительным - 2,3 тыс. Что касается случаев взяточничества, то из 3,7 тыс. фактов получения взяток менее трети были в крупных размерах. Случаев злоупотребления должностными полномочиями оказалось 1,8 тыс. (-7%). На этом фоне более чем на 15% увеличилось количество случаев коммерческого подкупа (до 1 054), в основном за счет мелкого <6>.
--------------------------------
<6> Там же.

Наибольшую обеспокоенность вызывает динамика преступлений, связанных с гособоронзаказом и реализацией приоритетных национальных проектов. За указанный период в перечисленных сферах было выявлено 823 и 806 преступлений, соответственно. В большей степени от действий коррупционеров пострадали такие федеральные проекты (программы), как "Демография", "Жилье и городская среда", "Образование", "Здравоохранение" и "Безопасные и качественные автодороги" <7>.
--------------------------------
<7> Состояние преступности в России за январь - октябрь 2020 года. М.: Генеральная прокуратура России, 2020.

Однако достоверность статистической отчетности о борьбе с коррупцией вызывает обоснованные сомнения. Только в 2019 г. органы прокуратуры выявили 4,3 тыс. фактов ее искажения, из которых две трети - необоснованное отнесение преступлений к названной категории. Наряду с этим сохраняется практика дробления преступлений на отдельные эпизоды в целях искусственного улучшения качества антикоррупционной работы <8>.
--------------------------------
<8> Доклад Генерального прокурора РФ "Состояние законности и правопорядка в России за 2019 год". М., 2020. С. 96.

Нельзя не учитывать и уровень раскрываемости коррупционных преступлений. По данным Генеральной прокуратуры России, за 10 мес. 2020 г. нераскрытыми остались 172 факта злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и 308 фактов взяточничества (ст. 290 - 291 УК РФ). Лидерами по этим показателям остаются Центральный, Приволжский, Южный и Северо-Кавказский федеральные округа <9>.
--------------------------------
<9> Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru/regions_chart_total (дата обращения: 30.11.2020).

Уголовное законодательство постоянно совершенствуется с целью соответствовать требованиям времени и новым формам коррупционной преступности. В этой связи все большую озабоченность вызывают "мертвые", т.е. не востребованные на практике (в силу недоказуемости или неопределенности диспозиции), антикоррупционные статьи Уголовного кодекса РФ, появившиеся в нем в последние годы и периодически ужесточаемые в части санкций. Ряд из них был введен во исполнение международных обязательств, возникших у России после ратификации антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы в 2006 г. Речь идет:
- о ст. 170.2 (внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории), введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 228-ФЗ;
- ст. 184 (оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса), введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 198-ФЗ;
- ст. 200.4 (злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд) <10>, введена Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. N 99-ФЗ;
- ст. 200.5 (подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок), введена Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. N 99-ФЗ;
- ст. 200.6 (заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) <11>, введена Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 520-ФЗ;
- ст. 201.1 (злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа) <12>, введена Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 469-ФЗ;
- ст. 202 (злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами);
- ст. 285.2 (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов), введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ;
- ст. 285.3 (внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений), введена Федеральным законом от 1 июля 2010 г. N 147-ФЗ;
- ст. 285.4 (злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа), введена Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 469-ФЗ;
- ч. 3 ст. 299 (незаконное возбуждение уголовного дела, если это деяние совершено в целях воспрепятствования предпринимательской деятельности и повлекло прекращение предпринимательской деятельности), введена Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 436-ФЗ;
- ст. 304 (провокация взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд), в ред. Федерального закона от 23 апреля 2018 г. N 99-ФЗ;
- ст. 309 (подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу), в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ;
- ст. 312 (незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации), в ред. Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ.
--------------------------------
<10> Сухаренко А. Госоткат или госзаказ? // Независимая газета. 2018. 15 мая.
<11> Сухаренко А. Экспертам и финансистам грозят тюрьмой // Независимая газета. 2018. 24 декабря.
<12> Сухаренко А. Криминальный враг оборонки // Независимая газета. 2018. 23 мая.

Очередной новеллой в этом перечне стала ст. 200.7 (подкуп арбитра (третейского судьи)) УК РФ, введенная Федеральным законом от 27 октября 2020 г. N 352-ФЗ <13>. Учитывая конфиденциальный характер гражданско-правовых сделок и труднодоказуемость корыстной заинтересованности третейского судьи, деятельность которого регламентируется отдельным федеральным законом, указанная норма вряд ли найдет свое практическое применение.
--------------------------------
<13> Сухаренко А. Третейским судьям пригрозили тюрьмой // Независимая газета. 2020. 2 ноября.

Появление перечисленных статей (проекты которых были одобрены Верховным Судом РФ) имело своей целью пресечение наиболее опасных коррупционных проявлений в различных сферах жизнедеятельности общества (от спорта до гособоронзаказа). Однако в силу непродуманности их конструкций и поспешности принятия существование этих норм не оказывает влияния на динамику коррупционной преступности в стране. Поэтому большинство выявляемых коррупционеров осуждаются за мошенничество (ч. 3 ст. 159), присвоение (ч. 3 ст. 160), взяточничество (ст. 290 - 291.2) и коммерческий подкуп (ст. 204). При этом не всем из них в качестве дополнительного наказания назначается лишение права заниматься определенной деятельностью. После снятия (погашения) судимости у них появляется реальная возможность занять новую коррупциогенную должность в той или иной сфере. Таким образом, нивелируется один из важнейших принципов правоохранительной деятельности - неотвратимость ответственности за коррупцию, о необходимости бескомпромиссной борьбы с которой говорит Президент.
В связи с возросшей вероятностью совершения специфических коррупционных нарушений в условиях распространения коронавируса Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) в апреле опубликовала руководство "Коррупционные риски и актуальные правовые нормы в контексте COVID-19" <14>, в котором содержатся основные направления минимизации коррупционных рисков во время пандемии.
--------------------------------
<14> Corruption Risks and Useful Legal References in the context of COVID-19. URL: https://rm.coe.int/corruption-risks-and-useful-legal-references-in-the-context-of-covid-1/16809e33e1 (дата обращения: 30.11.2020). Некоторые из перечисленных в нем рисков уже нашли свое подтверждение в России: хищение средств господдержки, картельные сговоры на торгах (закупки медикаментов и оборудования), неисполнение госконтрактов.

В связи с активным распространением коронавируса COVID-19 правительства вынуждены в сжатые сроки обеспечивать принятие законодательства, направленного на оснащение национальных систем здравоохранения необходимыми ресурсами в упрощенном порядке. Однако принимаемые ими правовые акты хотя и позволяют оперативно приобретать необходимое оборудование и лекарства, часто не учитывают существующие нюансы в системе госзакупок, делая ее уязвимой для коррупции.
В этой связи ГРЕКО заявляет о важности соблюдения 14-го из Двадцати руководящих принципов борьбы с коррупцией <15>, который призывает государства принимать меры по обеспечению прозрачности в закупочной сфере для стимулирования добросовестной конкуренции и проведению регулярного анализа закупок в сфере здравоохранения на предмет наличия уязвимостей. Кроме того, рекомендуется не допускать возникновения конфликта интересов в деятельности госслужащих, ответственных за подготовку и проведение закупок.
--------------------------------
<15> The twenty guiding principles for the fight against corruption. URL: https://rm.coe.int/16806cc17c (дата обращения: 30.11.2020).

Во время пандемии становится актуальной проблема мелкого взяточничества: граждане прибегают к подкупу для получения приоритетного доступа к медицинским услугам, тестам, медицинскому оборудованию, лекарствам, обхода карантинных мер. В этой связи ГРЕКО рекомендует соблюдать Резолюцию 1946 (2013) Парламентской Ассамблеи Совета Европы "Равный доступ к медицинской помощи", призывающую страны принять меры по борьбе с коррупцией в здравоохранении.
Еще одной уязвимой областью является инвестирование в проведение медицинских исследований и разработку вакцины против COVID-19. Для того чтобы минимизировать коррупционные риски в этой сфере, требуется повысить эффективность работы контролирующих органов, принять меры для урегулирования конфликтов интересов и лоббистской деятельности.
В контексте пандемии особое значение имеет обеспечение защиты лиц, сообщающих о незаконной деятельности, вне зависимости от выбранных каналов информирования. Раскрытие ими подобных сведений может играть ключевую роль в борьбе с коррупцией не только в государственном, но и частном секторах, включая сферу здравоохранения. В этой связи ГРЕКО призывает государства-члены создавать благоприятные условия для информаторов в соответствии с Рекомендацией CM/Rec (2014) 7 Комитета министров Совета Европы "О защите осведомителей".
В частном секторе вероятность коррупционных проявлений во время пандемии коронавируса также высока: это касается фактов подкупа для активизации замедлившихся из-за вводимых административных ограничений бизнес-процессов, фальсификации бухгалтерских документов, необходимых для получения господдержки, и т.д. В этой связи ГРЕКО напоминает о необходимости руководствоваться пятым из Двадцати руководящих принципов борьбы с коррупцией - "Недопущение использования юридических лиц для прикрытия коррупционных правонарушений".
По данным Росфинмониторинга, наиболее частые коррупционные проявления в период пандемии - аффилированность поставщиков высокотехнологичного оборудования медицинским учреждениям, которые способствуют участию в закупках единственного поставщика с одновременным завышением начальной максимальной цены контракта. Наряду с этим встречаются ненадлежащее использование бюджетных средств, выделенных для увеличения выпуска одноразовых медизделий (масок и перчаток; здесь также проводятся торги с единственным участником), а также хищения бюджетных средств, выделенных на строительство быстровозводимых медобъектов для борьбы с пандемией в рамках гособоронзаказа (в Уральском федеральном округе) <16>.
--------------------------------
<16> Росфинмониторинг обнаружил ряд коррупционных нарушений на Урале при борьбе с коронавирусом. URL: https://www.interfax-russia.ru/ural/news/rosfinmonitoring-obnaruzhil-ryad-korrupcionnyh-narusheniy-na-urale-pri-borbe-s-koronavirusom (дата обращения: 28.05.2020).

Эффективная борьба с коррупцией требует качественной работы всего госаппарата, надлежащего международно-правового сотрудничества, тесного взаимодействия с институтами гражданского общества и частным сектором, а также политической воли. Разрушительные последствия пандемии коронавируса, требующие значительных финансовых затрат государства, обусловливают необходимость результативной антикоррупционной работы и подчеркивают важность адекватного госуправления в целом.

Литература

1. Сухаренко А. Госоткат или госзаказ? / А. Сухаренко // Независимая газета. 2018. 15 мая.
2. Сухаренко А. Криминальный враг оборонки / А. Сухаренко // Независимая газета. 2018. 23 мая.
3. Сухаренко А. Третейским судьям пригрозили тюрьмой / А. Сухаренко // Независимая газета. 2020. 2 ноября.
4. Сухаренко А. Экспертам и финансистам грозят тюрьмой / А. Сухаренко // Независимая газета. 2018. 24 декабря.
5. Corruption Risks and Useful Legal References in the context of COVID-19 / M. Mrcela. Strasbourg, 15 April 2020. URL: https://rm.coe.int/corruption-risks-and-useful-legal-references-in-the-context-of-covid-1/16809e33e1 (дата обращения: 30.11.2020).

Подписано в печать
14.01.2021