"Административное право и процесс", 2021, N 1

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

С.В. КУЗЯКИН

Кузякин Сергей Викторович, доцент кафедры публичного права Одинцовского филиала Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России, кандидат юридических наук, доцент.

Коррупция является проблемой, характерной для всех стран мира. Эффективное противодействие ей невозможно без международного сотрудничества государств и их ведомственных образований. В статье рассматриваются особенности международного сотрудничества и дается оценка эффективности такой деятельности на современном этапе. Делается вывод о необходимости участия гражданского общества в контроле за коррупционными проявлениями в органах государственной власти.

Ключевые слова: коррупция, международное сотрудничество, Организация Объединенных Наций, контрольная деятельность, общественный контроль, гражданское общество.

International Cooperation in Corruption Combating

S.V. Kuzyakin

Kuzyakin Sergey V., Associate Professor of the Department of Public Law of the Odintsovo Branch of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, PhD (Law), Associate Professor.

Corruption is a problem common to all countries of the world. Effective counteraction to it is impossible without international cooperation of countries and their departmental entities. The article discusses the features of international cooperation and assesses the effectiveness of such activities at the present stage. It is concluded that the participation of civil society in the control of corruption in public authorities is necessary.

Key words: corruption, international cooperation, United Nations, сontrol activities, public control, civil society.

Поскольку коррупция является проблемой, характерной для всех государств мира, борьба с ней закреплена на уровне международно-правовых норм. В международно-правовых актах можно встретить как узкое, так и широкое понимание коррупции. При этом независимо от того, содержит ли тот или иной международный документ легальную дефиницию коррупции, содержание и объем данного понятия могут быть определены через выделение сущностных признаков коррупционных деяний. До 2003 г. как для универсальных, так и для региональных соглашений было характерно описание коррупции через категорию "подкуп - продажность". При этом сфера совершения коррупционных актов, предмет и субъектный состав коррупции уже определялись довольно широко.
С принятием в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции <1> в международном праве возобладал широкий подход, который включил в объем понятия "коррупция" не только различные виды подкупа - продажности (в первую очередь взяточничество), но и иные формы коррупции, которые в общем виде связаны с различными видами злоупотребления положением в корыстных целях либо для удовлетворения личного интереса. Также Конвенция ООН 2003 г. расширила перечень субъектов коррупции. Подобный подход был воспринят как в национальных законодательствах различных государств мира, так и на уровне региональных соглашений (в качестве примера здесь можно назвать Модельный закон СНГ 2003 г. <2>).
--------------------------------
<1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. N 22-15) // URL: http://docs.cntd.ru/document/901898823.

Таким образом, на международно-правовом уровне происходило расширение понимания коррупции, что позволило более эффективно подойти к вопросу о противодействии этому негативному социально-правовому явлению на уровне отдельных государств.
Основным фактором, оказывающим влияние на эффективность системы противодействия коррупции, выступает политическая воля как отдельных государств, так и межгосударственных объединений, в связи с чем далеко не все государства в равной степени стремятся к максимально полному избавлению от коррупционных практик, что обусловливает ряд обстоятельств, накладывающих особенности на реализацию международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти. К таким обстоятельствам могут быть отнесены следующие:
1. Политизированность международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти, которая может выражаться как в политически мотивированном обвинении отдельных государств в коррумпированности со стороны других стран или международных объединений, так и в оправдании подверженных коррупции политических режимов со стороны их политических союзников. Отмеченная особенность на практике ведет к возникновению привилегированной позиции отдельных государств в глазах мирового сообщества, что негативно влияет на формирование общих международных стандартов противодействия коррупции <3>.
2. Незаинтересованность государств, в которых распространены коррупционные практики, в реальном противодействии коррупции в органах государственной власти, что объясняется системообразующей ролью коррупции в таких правопорядках. В рамках данных стран противодействие коррупции, как правило, является исключительно формальной деятельностью, которая не преследует цели снижения коррумпированности государственного управления <4>, в связи с чем их участие в международном сотрудничестве в рассматриваемой сфере не может рассматриваться в качестве достаточной и эффективной меры противодействия коррупции.
3. Наличие офшорных юрисдикций, которые не раскрывают информацию о финансовом состоянии их налоговых резидентов, во многом способствует сокрытию государственными чиновниками доходов, особые льготные режимы регистрации и деятельности хозяйствующих субъектов, как правило, не заинтересованы в противодействии коррупции, поскольку хранение доходов, полученных нелегальным или полулегальным путем, является главным источником формирования их бюджетов.
4. Отсутствие эффективного механизма контроля над выполнением государствами обязательств, принятых на себя в рамках международного сотрудничества по противодействию коррупции. Так, несмотря на то, что в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. предусматривается периодический обзор соблюдения Конвенции государствами-участниками, в настоящее время отсутствует система мониторинга, которая позволяла бы объективно оценить динамику изменения уровня коррупции в отдельных странах в связи с исполнением/неисполнением отдельными правопорядками требований Конвенции.
5. Определенные сложности возникают также в рамках имплементации положений международных правовых актов, посвященных противодействию коррупции, в национальное законодательство отдельных государств. В частности, те или иные нормы, предусмотренные международным законодательством, могут вступать в коллизии с государственным законодательством, итогом которых становится либо изменение национального права, либо отказ от подписания международных соглашений полностью или в части.
--------------------------------
<3> Суханов В.А. Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией в органах власти: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2014. С. 95.
<4> Дуванов С. Власть и коррупция - круг замкнулся // Международный евразийский институт. URL: http://www.iicas.org/page.php?id=87 (дата обращения: 14.09.2020).

Приведенные выше особенности международного противодействия коррупции свидетельствуют о том, что в настоящее время отсутствует единообразный подход к борьбе с коррупционными практиками, что требует совершенствования не только отдельных национальных правопорядков, но и всей международной системы в рамках рассматриваемой сферы. При этом ввиду нарастающих экспоненциально процессов глобализации формирование эффективной и справедливой системы международного взаимодействия представляется крайне важным направлением противодействия коррупции.
Процесс становления и развития международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти можно условно разделить на три больших периода <5>:
1. Первый период (конец 1960-х - начало 1990-х годов) представляет собой начальный этап формирования и развития международного сотрудничества в сфере противодействия государственной (публичной) коррупции и условно может быть подразделен на два этапа. До 1977 г. практически не существовало международных актов, непосредственно посвященных противодействию коррупции, соответственно, отсутствовало и специальное международное сотрудничество в рассматриваемой сфере. Регулирование сотрудничества в сфере антикоррупционной деятельности осуществлялось на основании общих документов в сфере прав человека, а также в соответствии с Уставом ООН. В 1977 г. в США был принят Закон о коррупционной деятельности за рубежом <6>, который положил начало развитию международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. При этом основным направлением сотрудничества являлось противодействие коррупционным нарушениям, которые совершались в международной сфере и прежде всего представляли угрозу для ведения бизнеса транснациональными корпорациями (ТНК). Особую роль в противодействии коррупции здесь сыграли сами ТНК, деятельность которых в данном направлении была простимулирована Законом США 1977 г.
2. Второй период развития международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти приходится на начало 1990-х годов - 2003 г. В рамках данного периода коррупция признается международной проблемой, в рамках региональных объединений принимаются межгосударственные соглашения о борьбе с коррупцией (Модельный закон СНГ о борьбе с коррупцией <7>, Конвенция об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию в рамках Совета Европы <8>), происходит институционализация международного сотрудничества в антикоррупционной сфере (к противодействию коррупции подключаются Всемирный Банк, Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация, Международная торговая палата, Организация экономического сотрудничества и развития и другие международные организации) <9>. Итогом данного периода становится принятие в рамках ООН Конвенции против коррупции. Второй период в развитии международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции характеризовался переориентацией антикоррупционной борьбы с транснациональной коррупции на коррупционные практики в рамках отдельных государств в целях преимущественной защиты прав и свобод человека, а не интересов крупного международного бизнеса.
3. Третий период в формировании системы международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти берет свое начало в 2003 г. и длится по настоящее время. К числу основных достижений в рамках данного периода, несомненно, можно отнести разработку, принятие и подписание Конвенции ООН против коррупции; укрепление международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией, консолидацию мирового сообщества; унификацию подходов к пониманию коррупции на международной арене; стремление к формированию глобального консенсуса относительно резко негативного характера коррупционных практик в сфере государственного управления; постепенную имплементацию положений международных соглашений в сфере противодействия коррупции в национальные правопорядки с той или иной степенью успешности и т.д.
--------------------------------
<5> Суханов В.А. Указ. соч. С. 97.
<6> Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (December 19, 1977). URL: https://www.justice.gov/criminal-fraud/foreign-corrupt-practices-act (accessed: 14.09.2020).
<7> Модельный закон "О борьбе с коррупцией" (принят на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление N 13-4 от 03.04.1999)) // URL: http://docs.cntd.ru/document/901856730.
<8> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) // СПС "КонсультантПлюс".
<9> См.: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема современности // Общество и экономика. 2011. N 1. С. 59.

Практическая реализация отмеченных тенденций, характерных для современного этапа развития международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти, находит свое отражение в рамках ООН. Так, институциональный аспект международного сотрудничества, в частности, находит свое выражение в деятельности Генеральной Ассамблеи ООН, Генерального секретаря ООН, Экономического Совета ООН и Социального Совета ООН. Существенное значение для укрепления международного сотрудничества в рассматриваемой сфере имело также учреждение Конференции государств - участников Конвенции ООН против коррупции, основными задачами деятельности которой стали мониторинг реализации Конвенции ООН против коррупции и разработка рекомендаций по реализации положений данной конвенции.
Определяющим для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере антикоррупционной борьбы стало также включение в Конвенцию положений, предусматривающих тесное сотрудничество государственной власти и гражданского общества в рамках противодействия коррупции. В целях наиболее эффективной реализации данных положений в 2006 г. была создана Коалиция Конвенции ООН против коррупции, в которую вошли более 350 общественных организаций, являющихся институтами гражданского общества, по всему миру <10>. Главной целью деятельности Коалиции является мобилизация гражданского общества для оказания давления на национальные органы государственной власти с целью ратификации Конвенции против коррупции, приведения законодательства в соответствие с ней, а также в целях мониторинга реализации Конвенции.
--------------------------------
<10> UNCAC Coalition. Официальный сайт. URL: https://uncaccoalition.org/en_US/about-us/about-the-coalition/ (дата обращения: 18.09.2020).

Помимо ООН, международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции находит свое отражение и в рамках разнообразных международных саммитов и иных площадок для межгосударственного взаимодействия. Так, например, под эгидой "Большой двадцатки" была сформирована рабочая группа по обмену информацией о государственных служащих и должностных лицах, которые принимали участие в совершении коррупционных правонарушений. Более того, в качестве одной из целей деятельности G-20 было предусмотрено "установление глобального антикоррупционного режима" <11>.
--------------------------------
<11> Лидеры стран G-20 приняли коммюнике по итогам саммита в Гамбурге // ТАСС. 2017. 8 июля.

Таким образом, международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции в органах государственной власти представляет собой весьма многоплановое направление деятельности. Оно может осуществляться в рамках глобальных (ООН) и региональных (Совет Европы, СНГ) государственных интеграционных объединений; посредством двустороннего государственного взаимодействия (например, в рамках Соглашения между Россией и Беларусью "О повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией" <12>); находить свою реализацию в форме унификации антикоррупционных национальных законодательств; в виде сотрудничества неправительственных организаций и объединений; а также в техническом и организационном сотрудничестве между отдельными органами государственной власти.
--------------------------------
<12> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией (г. Минск, 25 декабря 2013 г.) // Бюллетень международных договоров. 2014. N 11. С. 74 - 79.

Исходя из проведенного анализа можно выделить две основные формы международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции: сотрудничество на уровне государств, государственных органов и иных институтов публичной власти, а также сотрудничество на уровне институтов гражданского общества в рамках деятельности неправительственных организаций, научных и образовательных учреждений, СМИ и т.д.
На сегодняшний момент влияние гражданского общества на процесс государственного управления в целом и на антикоррупционную политику в частности существенно возрастает. Главной предпосылкой формирования подобной тенденции выступает масштабное развитие информационно-коммуникационных технологий, которое ведет к интенсификации и мультипликации негативной общественной реакции на факты коррупции: каждый гражданин, который имеет доступ к сети Интернет, может в течение короткого промежутка времени получить информацию, раскрывающую коррупционные практики.
В соответствии с Глобальной программой против коррупции взаимодействие государства и гражданского общества в сфере противодействия коррупции должно осуществляться в рамках таких направлений, как: предоставление населению широких возможностей по доступу к информации о деятельности органов публичной власти; повышение уровня правовой культуры в обществе; реализация мероприятий, направленных на антикоррупционное обучение; содействие проведению журналистами расследований фактов совершения коррупционных правонарушений и т.д. <13>
--------------------------------
<13> The Global Program Against Corruption. UN Anti-Corruption Toolkit. URL: http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/toolkit/corruption_un_anti_corruption_toolkit_sep04.pdf (accessed: 19.09.2020).

Основными направлениями деятельности институтов гражданского общества в России в настоящий момент являются: осуществление общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; проведение общественной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов; реализация мероприятий, направленных на оценку регулирующего воздействия тех или иных НПА; антикоррупционный мониторинг и т.д. <14>
--------------------------------
<14> Лаврентьев А.Р., Красильникова Н.А. Участие институтов гражданского общества в предупреждении коррупции // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. Т. 6. N 5-2. С. 24 - 29.

Для реализации данных направлений создаются общественные палаты, экспертные советы, научно-консультативные организации, общественные советы и другие институты гражданского общества, основными задачами которых является содействие государству в предупреждении, выявлении и пресечении коррупционных практик; выявление и устранение коррупциогенных факторов, присутствующих в законодательстве, и т.д. Формируются (в том числе при финансовой поддержке государства) неправительственные организации, основным направлением деятельности которых является противодействие коррупции. Кроме того, предусматривается участие представителей гражданского общества в конкурсных, аттестационных, квалификационных и иных комиссиях в качестве независимых экспертов. Идет процесс по увеличению количества государственно-властных решений, для вынесения которых требуется предварительное общественное обсуждение.
В целом в настоящее время существует большое количество институтов гражданского общества, которые содействуют государству в сфере противодействия коррупции. В наиболее общем виде институты гражданского общества в данном контексте могут быть представлены как формы участия граждан в противодействии коррупции в органах государственной власти. Тем не менее эффективность деятельности институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции во многом зависит от политики взаимодействия с обществом, которая реализуется органами государственной власти. Инициативы институтов гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией часто разрозненны, а органы государственной власти, как правило, не стремятся их поддерживать.
Что касается непосредственных механизмов международного сотрудничества, которые используются для противодействия коррупции в органах государственной власти, то здесь можно выделить следующие практики:
1. Формирование антикоррупционных институтов. К таким институтам, в частности, относятся специализированные международные и национальные антикоррупционные органы и организации; правовые институты, направленные на предотвращение, выявление, пресечение коррупции и привлечение виновных лиц к ответственности; внутриведомственные и локальные нормативные акты (кодексы этики, должностные инструкции и т.д.); институты защиты прав человека (например, институт омбудсмена); национальные антикоррупционные стратегии и планы и др.
2. Применение инструментов профилактики коррупции. Здесь можно отметить такие механизмы, как обязательное декларирование государственными служащими доходов и расходов, прозрачность системы государственных закупок, мониторинг государственных заказов, снижение уровня бюрократии, применение информационно-коммуникационных технологий в рамках осуществления деятельности по государственному управлению, формирование соответствующих профессиональных установок у государственных служащих и т.д.
3. Повышение осведомленности общества о деятельности органов государственной власти посредством организации свободного доступа к информации о деятельности органов публичной власти, привлечение общественных организаций к выявлению фактов коррупции и т.д.
4. Силовые методы противодействия коррупции, включая разработку принципов и методик расследования коррупционных преступлений; создание методик финансовых расследований; разработку стандартов по борьбе с отмыванием доходов, полученных путем совершения коррупционных преступлений; защиту осведомителей, иные методы оперативно-разыскной, криминалистической деятельности; меры уголовно-процессуального характера.
5. Мониторинг применения мер по противодействию коррупции и оценка эффективности таких мер. В данный пункт входят оценка деятельности государств в соответствующей сфере со стороны ООН, самооценка государств и их отчеты на международных площадках, мониторинг профилактических мер по борьбе с коррупцией.
6. Международные операции финансового и правового характера - экстрадиция, межгосударственный обмен значимой информацией, возврат неправомерно полученного имущества и т.д.
Непосредственное осуществление международного сотрудничества в области противодействия коррупции осуществляется по двум последним направлениям; все предыдущие меры относятся к международному сотрудничеству опосредованно.
Практика показывает, что эффективной мерой сотрудничества в рассматриваемой сфере является институт экстрадиции. Это не позволяет коррупционерам оперативно выехать в другую страну и там наслаждаться результатами своей преступной деятельности, избавляясь от ответственности. Однако практика применения экстрадиции лиц, совершивших коррупционные преступления, демонстрирует ряд серьезных проблем, связанных с недостаточно отлаженной системой выдачи преступников и, если смотреть более широко, с проблемой недоверия в отношениях между государствами. Часто по политическим мотивам высылка преступников задерживается, и это же касается возврата активов, полученных преступным путем.
Подводя итог, следует отметить, что международное сотрудничество по борьбе с коррупцией является весьма перспективным направлением объединения глобальных усилий по противодействию данному социально-правовому явлению. На сегодняшний день существует множество международных соглашений в этой области, однако их эффективность до сих пор не находится на достаточном уровне. Думается, это связано с тем, что на практике международное сотрудничество сводится лишь к взаимодействию между государствами, без включения в него ведомственного сотрудничества и обмена опытом. Межгосударственное же сотрудничество не будет давать никакого позитивного результата, если одно из участвующих в нем государств фактически основывается на коррупции при осуществлении государственного управления. Соответственно, Российской Федерации необходимо расширять установившееся международное сотрудничество, вовлекая в эту деятельность представителей гражданского общества, поддерживая в нем неизменно высокий уровень правовой культуры и правосознания.

Литература

1. Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема современности / В.Д. Андрианов // Общество и экономика. 2011. N 1. С. 23 - 65.
2. Дуванов С. Власть и коррупция - круг замкнулся / С. Дуванов // Международный евразийский институт. URL: http://www.iicas.org/page.php?id=87 (дата обращения: 14.09.2020).
3. Лаврентьев А.Р. Участие институтов гражданского общества в предупреждении коррупции / А.Р. Лаврентьев, Н.А. Красильникова // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. Т. 6. N 5-2. С. 24 - 29.
4. Суханов В.А. Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией в органах власти: Диссертация кандидата политических наук / В.А. Суханов. Москва, 2014. 186 с.

Подписано в печать
25.12.2020