"Администратор суда", 2020, N 4

НЕКОТОРЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ В НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОМ УЧРЕЖДЕНИИ

К.Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, главный научный сотрудник Комплексного научно-исследовательского института имени Х.И. Ибрагимова Российской академии наук (КНИИ РАН), Академии наук Чеченской Республики, Чеченского научно-исследовательского института сельского хозяйства, профессор Чеченского государственного университета.

В статье рассмотрены некоторые организационно-правовые аспекты противодействия коррупции в научно-исследовательском учреждении (НИУ). Показана особая опасность коррупции в научно-исследовательском учреждении для экономической безопасности страны. Акцентировано внимание на пробелах российского законодательства в правовом регулировании мер противодействия коррупции. Обоснована не только необходимость сохранения в регионах действующих НИУ, но и целесообразность значительного наращивания их научного потенциала. Приведены организационно-правовые меры по повышению эффективности антикоррупционной деятельности в НИУ.

Ключевые слова: коррупция, наука, научные учреждения, законодательство, правовое регулирование, противодействие коррупции.

Some Organizational and Legal Aspects of Corruption Combating in a Research Institution

K.Kh. Ibragimov

Ibragimov Kyuri Kh., Chief Research Scientist of the Kh. Ibragimov Complex Institute of the Russian Academy of Sciences (Cl RAS), Academy of Sciences of the Chechen Republic, Chechen Research Institute of Agriculture, Professor of the Chechen State University.

The article deals with some organizational and legal aspects of combating corruption in a research institution (RI). The special danger of corruption in the research institution for the economic security of the country is shown. The gaps of the Russian legislation in the legal regulation of anti-corruption measures are shown. Not only is the need to preserve existing research Institutes in the regions justified, but also the expediency of a significant increase in their scientific potential. The organizational and legal measures to improve the efficiency of anti-corruption activities in the RI are given.

Key words: corruption, science, scientific institutions, legislation, legal regulation, anticorruption.

На прошедшем 23 ноября 2018 г. под председательством Президента РФ В.В. Путина Заседании Совета при Президенте по науке и образованию отмечено, что фундаментальная наука является ключевым национальным приоритетом, призванным обеспечить опережающий рост экономики и глобальную конкурентоспособность отечественных компаний. Анонсировано, что на эту науку возлагаются большие надежды в получении принципиально новых знаний, поиске ответов на большие вызовы завтрашнего дня. "Сэкономив здесь сегодня, мы будем, безусловно, безнадежно отставать завтра - и допустить этого не можем", - заявил В.В. Путин <1>.
--------------------------------
<1> Заседание Совета по науке и образованию при Президенте РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/53313.

Вместе с тем ответить адекватно на эти сложные вызовы современности невозможно без системной реформы управления в секторе науки, предусматривающей хорошо налаженный и эффективно функционирующий механизм противодействия коррупции в научных учреждениях, четкую организацию процесса внедрения передовых научных разработок в социально-экономическую сферу. Доминантой в антикоррупционной деятельности должно стать искоренение теневой утечки финансовых средств, направляемых на науку, нецелевое либо неэффективное их использование, что является практически массовым явлением в современной отечественной науке. Именно коррупция во всех своих проявлениях является наиболее вирулентным, часто латентным фактором, в значительной степени сдерживающим развитие науки, следовательно, и всего социально-экономического развития страны.
Рассматривая коррупцию как одну из основных угроз государственной и общественной безопасности, органы публичной власти РФ в последние годы приняли целый ряд нормативно-правовых актов профилактики и противодействия ей, а именно: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" (ред. от 09.10.2017); Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы" и др. Кроме того, во всех документах, посвященных тем или иным видам безопасности, обязательно приводятся меры по борьбе с коррупцией. Руководство страны постоянно говорит о необходимости противодействия коррупции на всех значимых общественных форумах: на Федеральном Собрании, на встрече с молодежью, с журналистами и др.
Вместе с тем эти антикоррупционные нормативно-правовые акты и заявления руководства страны в основном направлены на борьбу с коррупцией со стороны государственных служащих. Так, одной из задач Национального плана противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы признано "повышение эффективности просветительских, образовательных и иных мероприятий, направленных на формирование антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих..." <2>. Несмотря на высокий уровень юридической техники разработки приведенных выше нормативно-правовых актов, результативность от них незначительна, поскольку отсутствует четкий механизм реализации нормативно закрепленных, т.е. официально заявленных, правовых норм. Представляется, что коррупцию необходимо рассматривать в широком контексте, как единую ткань асоциального поведения российских граждан, независимо от занимаемой ими должности, а потому, соответственно, и законодательство должно иметь единообразное применение ко всем гражданам на всей территории страны. Коррупция со стороны ученого, мы уже не говорим о коррупции со стороны администратора науки, может оказаться не менее опасной для государства, чем коррупция государственного служащего. Если ученый, годами исправно получающий заработную плату, "не выдает на-гора" востребованную государством научную продукцию, он совершает действия коррупционного характера.
--------------------------------
<2> Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_301352/.

В этой связи самым громким в последние месяцы сообщением о коррупции в науке является отчет Счетной палаты РФ о проверке в Роскосмосе, совершившем более 40% нарушений, обнаруженных Счетной палатой. Между тем корпорация "Роскосмос" является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства и в соответствии с Приказом Роскосмоса от 31 августа 2018 г. N 264 имеет План по противодействию коррупции на 2018 - 2020 годы, в котором предусмотрены достаточно перспективные мероприятия по противодействию коррупции <3>. Аналогичные, подготовленные почти под кальку Планы работы антикоррупционных комиссий научно-исследовательских учреждений (АК НИУ) утверждены приказами руководителей и практически действуют во всех научных учреждениях и вузах системы Минобрнауки РФ. Создание АК НИУ, по-видимому, явилось реакцией ФАНО на многочисленные жалобы со стороны научных сотрудников на неэффективное расходование бюджетных средств в их НИУ. Однако эффективность антикоррупционных комиссий в учреждениях сектора науки, как, впрочем, и в других сферах государственной жизни страны, не может быть высокой в силу низкой антикоррупционной сознательности общества и правовой неурегулированности множества организационных вопросов. Это также подтверждается результатами социологического опроса ВЦИОМ населения в июне 2018 г. Хотя индекс борьбы с коррупцией в России вышел из области отрицательных значений, об ухудшении ситуации в данной области заявляют 13% граждан <4>.
--------------------------------
<3> Приказ Роскосмоса от 31 августа 2018 г. N 264 "Об утверждении "Плана по противодействию коррупции на 2018 - 2020 годы". URL: www.roscosmos.ru/media/files.
<4> Борьба с коррупцией набирает обороты, и это находит отражение в оценках россиян. URL: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=9139.

Главным острием борьбы против коррупции в НИУ, как известно, является нецелевое использование бюджетных средств. В случае нарушения антикоррупционного законодательства в учреждении науки под подозрение антикоррупционной комиссии НИУ попадают его директор и главный бухгалтер. Возникает вопрос: сможет ли дать ход данному факту эта комиссия? Однозначно нет, поскольку тут же члены проверяющей комиссии будут уволены с работы. Следовательно, по крайней мере руководитель антикоррупционной комиссии НИУ в нормативно-правовом порядке должен быть независимым от тех, кого он проверяет. Это, между прочим, доминанта, детерминирующая эффективность антикоррупционной деятельности в НИУ. Отсутствие законодательной основы для участия данной комиссии в противодействии коррупции сводит на нет любые ее попытки улучшить положение дел в данной области. В этой связи письма антикоррупционной направленности, которые из Минобрнауки РФ поступают в НИУ как снежный ком, конференции, которые часто проводятся по данной тематике, являются не чем иным, как формализмом, зазря отвлекающим ученых НИУ от своих прямых обязанностей - творить передовые научные знания. Поэтому трудно не согласиться с точкой зрения академика В. Фортова, который справедливо вопрошает к отмеченному в начале настоящей работы Совету по науке и образованию: "Прошло целых три года реформы, а привело ли это к заметному росту эффективности конкретного ученого, сколько-нибудь заметному улучшению его работы? Не начальника-бюрократа, а действующего ученого? Начальников у нас сильно прибавилось, Владимир Владимирович, за это время, и прибавилось количество бюрократических отчетов и прочей околонаучной мути. Ведь еще великий Альберт Эйнштейн, человек, влюбленный в науку и ненавидящий формализм, говорил: "Бюрократия - смерть для любого хорошего начинания".
Трудно не согласиться с академиком В. Фортовым и с его другим заявлением на данном Заседании Совета по поводу вредности монополизации науки в научных центрах, получающих по неизвестному принципу мегагранты. Например, ни одна наша заявка в РФФИ на протяжении 15 лет не получила финансовой поддержки. А среди них были темы, посвященные разработке мер борьбы с интенсивным таянием горных снежников на Северном Кавказе, которые весьма скоро станут причиной массового исхода населения юга России, или тема сохранения генофонда дикорастущих плодовых растений, которые исчезают из-за климата и др. Возможно, что мегагрантополучатели как раз и являются инициаторами этого абсолютно неприемлемого для науки России предложения с целью увеличить свои "материальные дивиденды". Не вина провинциальных ученых в том, что в их НИУ годами формировались неодинаковые сравнительно со столичными научными центрами условия. Взамен монополизации науки предлагаем на уровне Минобрнауки РФ разработать программу, которая предусматривала бы меганаучные центры, как в бытность СССР, брать шефство над депрессивными НИУ, осуществлять совместные зарубежные стажировки в ведущих НИИ западных стран, привлекать отстающих ученых к работе в коллективных научных лабораториях, выполнять совместные научные исследования, издавать совместные научные статьи и монографии. Во многих случаях такое сотрудничество может оказаться даже крайне необходимым. Например, когда тематика исследований касается изучения вредного воздействия изменения климата на природные системы различных регионов или выявления поведения разных сортов и видов растений и пород животных в разных агроэкосистемах и т.д.
Странное дело, в условиях, когда на протяжении двух последних десятков лет органы публичной власти России демонстрируют однозначное желание универсализировать развитие всех общественных процессов и по всей стране, независимо от местной специфики, иногда даже с возможными вредными последствиями, монополизация науки в мегацентрах выглядит как-то нескладно. Сторонниками сворачивания науки в регионах не учитывается тот факт, что "правильные" лекции в региональных вузах может читать лишь тот ученый, который занимается хотя бы какой-то наукой. Кроме того, не секрет, что при очевидной на сегодня девальвации авторитета органов местной власти и религиозных деятелей в некоторых регионах население именно в ученых видит светоч справедливости и честности, то есть современный ученый России - это не просто двигатель науки, но и субъект, обеспечивающий стабильность Российского государства и общества. Ученый регионального НИУ принимает активное участие в общественной жизни субъекта РФ, выступает с докладами на научных форумах, привлекается для участия в телевизионных дебатах, разрабатывает проекты различных программ социально-экономического и иного развития региона, для улаживания социальных и индивидуальных конфликтов и т.д. Как правило, мнение ученого почти всегда оказывается научно обоснованным, объективным и справедливым. Нанося урон региональной науке перетягиванием на себя научного бюджета России, научные мегацентристы-монополисты тем самым могут нанести огромный вред устойчивости российской государственности, состоянию высшего образования, благополучию экономики и социальной сферы всей страны в целом. Четко осознавая роль и место региональной науки в жизни общества и государства, Президент РФ В.В. Путин 9 января 2020 г. встретился с Президентом АН РФ А.М. Сергеевым и признал однозначный приоритет сохранения науки в регионах, дальнейшего роста ее потенциала за счет наращивания материально-технической базы и притока молодых ученых. Отныне аспирантура будет считаться не продолжением высшего образования, а, как в бытность СССР, подготовкой молодых ученых, а РАН будет полностью курировать и координировать всю науку России!
Законодательство регионов по борьбе с коррупцией, полностью соответствуя федеральному законодательству, вместе с тем должно отражать и местную специфику, культурно-ментальные и морально-психологические предпосылки феномена местной научной коррупции, т.е. не должно быть универсальным. В качестве негативного примера универсализации социально-экономической жизни России приведем следующий: согласно подп. 11 п. 8 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от трех до 49 лет в случае предоставления земельного участка для сельскохозяйственного производства. Предоставляя настолько широкие временные рамки аренды данных земель, законодатель ни словом не ограничивает арендатора в праве землепользования, если он будет использовать земельный участок не надлежаще, иррационально. Для многоземельной Сибири и Дальнего Востока эта норма в случае учета предлагаемого нами уточнения, возможно, не потребует корректировки, в то же время для густонаселенного и малоземельного юга России ее применение может вызвать мощный социальный конфликт.
Нецелевое использование бюджетных средств, обнаруженное в Роскосмосе, не является чем-то исключительным, аналогичные, но меньшие по масштабам правонарушения Счетная палата может обнаружить и в других НИУ РФ. В следующем году бюджет только Российского научного фонда, по заявлению В.В. Путина на заседании Совета, будет увеличен до 17,7 млрд руб. Вопрос остается открытым: насколько эти немалые денежные средства российского налогоплательщика не осядут в личных карманах чиновников НИУ?
На заседании Совета были приведены факты нецелевого использования бюджетных средств научными учреждениями, а именно: "...размазывание бюджетных ресурсов тонким слоем между исследовательскими организациями; дублирование тем научных исследований, т.е. когда схожими, а то и практически одинаковыми научными задачами занимаются разные научные учреждения; плохая скоординированность и скоррелированность тем исследований между собой; низкая эффективность вложенных в науку средств; недостаточно совершенная система управления научно-технологическим развитием; невысокий кадровый потенциал отечественной науки; несовершенный механизм поддержки одаренных молодых исследователей; отсутствие конкурсного отбора среди НИУ на получение денег".
Несмотря на то что о борьбе с коррупцией в НИУ говорится не первый год, абсолютно отсутствуют не только нормативные правовые акты, которые детально регулировали бы эту деятельность в научной сфере, но даже отсутствуют соответствующие научные труды, научные методы, которые позволяли бы оценить уровень теневой экономической активности в НИУ. До сих пор не защищена ни одна диссертация на данную тему, не написана ни одна научная монография!
Между тем масштабы ее негативного воздействия на экономику и социальную сферу в текущем, и особенно в прогностическом, контексте могут быть огромными. Достаточно сказать, что в НИУ, которым руководит коррупционер, полностью дестабилизируется творческая атмосфера и значительно падает научная продуктивность ученых. Другими словами, коррупция в НИУ оказывает крайне негативное влияние на творчество ученых и является раковой опухолью научного учреждения.
Отмеченное выше выдвигает на первый план необходимость решения следующих первоочередных организационно-правовых задач для повышения эффективности антикоррупционной деятельности в НИУ:
- выяснения реальных масштабов угроз, т.е. диагностики коррупционных правонарушений в НИУ, состояния науки и экономической безопасности РФ в целом, исследование правовых, экономических, социологических, национальных культурно-ментальных и морально-психологических предпосылок феномена коррупции в НИУ;
- уяснения организационной и правовой сущности антикоррупционных комиссий в НИУ, их роли и места в обеспечении эффективности науки в России и в целом в поддержании устойчивой экономической безопасности страны, разработки унифицированной методики оценки эффективности функционирования этих комиссий в НИУ;
- развития теоретико-методических правовых знаний о коррупционных проявлениях в НИУ, которые способствовали бы раскрытию сущности данных видов правонарушений и позволили бы их классифицировать с целью дальнейшего совершенствования юридической ответственности за них;
- выявления правовых признаков и критериев идентификации видов теневых экономических явлений в НИУ по причинам возникновения и особенностям криминализации с целью последующего вскрытия количественных и качественных масштабов негативного воздействия коррупции в НИУ на развитие современной и будущей науки и разработки эффективных мер противодействия;
- правового и экономического обоснования организационных и правовых мер противодействия коррупции, например: обоснования возможности создания при Минобрнауки РФ координирующего центра по мониторингу коррупционной деятельности в НИУ и принятию неотложных мер противодействия ей; разработки эффективного механизма взаимодействия антикоррупционных комиссий НИУ с правоохранительными органами региона;
- разработки формулы эффективности научных исследований, в которой обязательно необходимо предусмотреть коэффициенты неравнозначности материально-технических условий меганаучных центров и депрессивных НИУ;
- разработки проекта Федерального закона РФ "О государственном регулировании обеспечения деятельности антикоррупционных комиссий и иных мерах по противодействию коррупции в научных и образовательных учреждениях Российской Федерации".

Подписано в печать
18.11.2020