"Государственная власть и местное самоуправление", 2021, N 1

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ <*>

В.Е. ШОРОХОВ, П.А. ПОПОВ

--------------------------------
<*> Научная статья подготовлена по результатам разработки и реализации образовательной программы дополнительного профессионального образования "Противодействие коррупции на муниципальном уровне" на базе Института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края для глав и заместителей глав муниципальных образований, депутатов и работников аппарата представительных органов, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Шорохов Вячеслав Евгеньевич, руководитель НИР Сибирского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, куратор образовательной программы "Противодействие коррупции на муниципальном уровне" Института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края.
Попов Павел Алексеевич, выпускник образовательной программы "Противодействие коррупции на муниципальном уровне" Института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края, председатель Абанского районного Совета депутатов Красноярского края.

В статье анализируются понятие "коррупция" и подходы по противодействию этому явлению в современной России. Рассматриваются тенденции развития федерального антикоррупционного законодательства и региональные практики правового регулирования в этой сфере. Подчеркивается специфика организации антикоррупционных механизмов на уровне местного самоуправления и перспективность использования отдельных превентивных мер в контексте общей эффективности противодействия коррупции в муниципальном образовании.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная политика, органы государственной власти, органы местного самоуправления, Красноярский край, Институт государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края.

Combating Corruption in the Modern Russia: The State and Municipal Level

V.E. Shorokhov, P.A. Popov

Shorokhov Vyacheslav E., Research Head of the Siberian Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Supervisor of the Educational Program Corruption Combating on the Municipal Level of the Institute of State and Municipal Management Under the Government of the Krasnoyarsk Territory.
Popov Pavel A., Graduate of the Educational Program Corruption Combating on the Municipal Level of the Institute of State and Municipal Management Under the Government of the Krasnoyarsk Territory, Chairman of the Aban Regional Council of Deputies of the Krasnoyarsk Territory.

The article analyzes the concept of "corruption" and approaches to counteract this phenomenon in modern Russia. The development trends of federal anti-corruption legislation and regional practice of legal regulation in this area are considered. The specifics of the organization of anti-corruption mechanisms at the local self-government level and the prospects of using individual preventive measures in the context of the overall effectiveness of anti-corruption in the municipality are emphasized.

Key words: corruption, anti-corruption, anti-corruption policy, state authorities, local authorities, Krasnoyarsk Territory, Institute of State and Municipal Administration under the Government of the Krasnoyarsk Territory.

В России на сегодняшний день все большую актуальность приобретают вопросы эффективности мер противодействия коррупции на различных уровнях государственного и муниципального управления. Серьезность рисков, сопровождающих это явление и обуславливающих стабильность функционирования всей существующей системы публичной власти, подкрепляется широким освещением в средствах массовой информации фактов коррупционных правонарушений представителями федеральной, региональной и муниципальной власти, что, в свою очередь, вызывает значительный общественный резонанс и полностью нивелирует предпринимаемые антикоррупционные усилия органов государственной власти и местного самоуправления.
Так, современная коррупция, по мнению отдельных исследователей, предполагает "деятельность государственных служащих, связанную с использованием ими своего должностного положения в личных целях, привносящую деструктивный эффект и повышение энтропии в социальные процессы" <1>, и понимается как "противоречащее нормативно-правовым актам и нормам морали общества и государства использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды и обогащения" <2>.
--------------------------------
<1> Изотов М.Ю. Коррупция в современной России: социокультурные основания и формы проявления: Автореф. дис. ... канд. филос. наук. Иваново, 2012. С. 8.
<2> Идрисов Э.З. СМИ в системе антикоррупционной политики современной России: Дис. ... канд. полит. наук. Пятигорск, 2014. С. 18.

Термин "коррупция" в Российской Федерации закреплен законодательно и представляет собой строгое перечисление явлений коррупционного характера, таких как "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица" <3>, что ограничивает содержание данного понятия корыстными мотивами деятельности субъектов.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.

Безусловно, современные коррупционные проявления - важнейшая проблема российского общества. Так, например, по последним опубликованным данным международной организации Transparency International, рейтинг которой определяет восприятие результативности мер национальной антикоррупционной политики международным сообществом, в 2019 г. Россия заняла 137-е место из 180 стран и набрала всего 28 баллов из 100 возможных <4>. Согласно приведенным оценкам профильных правоохранительных ведомств в России сегодня можно говорить как о значительном объеме преступлений коррупционной направленности, совершенных представителями органов публичной власти по ст. 290 и 291 Уголовного кодекса РФ (получение и дача взятки) <5>, так и о наиболее коррумпированных сферах - это, например, сфера закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, строительство, содержание автомобильных дорог, здравоохранение, образование, наука и культура <6>.
--------------------------------
<4> Россия в Индексе восприятия коррупции - 2019: 28 баллов и 137-е место // Официальный сайт Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р". URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2019-28-ballov-i-137-mesto.html (дата обращения: 05.11.2020).
<5> Судят по делам // Российская газета. 2017. 7 декабря.
<6> Колокольцев назвал самые коррумпированные сферы в России // РБК. URL: https://www.rbc.ru/politics/05/10/2016/57f4ddb39a79471c1a6fc13d (дата обращения: 05.11.2020).

Проведенные в последние годы исследования и социологические опросы, как отмечают отдельные авторы, "показывают существенную степень обеспокоенности коррупцией граждан страны, простых обывателей, которым приходится сталкиваться с коррупцией в повседневной жизни, например при получении каких-либо государственных услуг или при реализации своих гражданских прав" <7>, тем самым определяя уровень общественного доверия к системе публичной власти и обнажая проблемные вопросы в контексте формирования антикоррупционных механизмов в современной России.
--------------------------------
<7> Бурда М.А., Иванова М.М. Антикоррупционная политика современной России: особенности формирования новых подходов государственного управления // Politbook. 2019. N 2. С. 85.

Как было отмечено ранее, специфика развития федерального антикоррупционного законодательства свидетельствует о тенденциях к ужесточению административно-правовых средств противодействия коррупции, усилению акцентов на запретах, ограничениях, обязанностях в отношении конкретных лиц, их унификации, ужесточению санкций за нарушение антикоррупционных запретов, усилению контроля и привлечению к антикоррупционной деятельности общественности <8>.
--------------------------------
<8> Шорохов В.Е. Правовые основы государственной антикоррупционной политики в России // Российская юстиция. 2019. N 11. С. 49 - 51.

Стоит согласиться с А.А. Мартыновой в том, что, "несмотря на широкую трактовку понятия "противодействие коррупции", включающую ее предупреждение, выявление, пресечение, борьбу с ней, минимизацию и ликвидацию последствий, отдельные ее виды относятся к исключительным полномочиям федеральных органов власти и не регулируются законодательством субъектов (например, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, привлечение к уголовной ответственности за коррупционные преступления и т.д.)" <9>. Как справедливо отмечает автор, "в компетенции региональных органов власти преимущественно сосредоточены превентивные полномочия", подчеркивая, что "правовые основы противодействия коррупции сформированы в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации и, прежде всего, это специальные антикоррупционные законы" <10>.
--------------------------------
<9> Мартынова А.А. Анализ практик антикоррупционного законодательства в системе местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. N 4. С. 22.
<10> Там же. С. 23.

В Красноярском крае основы правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции закреплены в Законе Красноярского края от 7 июля 2009 г. N 8-3610 "О противодействии коррупции в Красноярском крае", где в качестве одной из основных мер противодействия коррупции на уровне региона определено антикоррупционное образование лиц, занимающих государственные должности Красноярского края, муниципальные должности, должности государственных и муниципальных служащих, работников государственных и муниципальных предприятий, государственных и муниципальных учреждений <11>.
--------------------------------
<11> Закон Красноярского края от 7 июля 2009 г. N 8-3610 "О противодействии коррупции в Красноярском крае" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. N 37(333).

Правительством Красноярского края уделяется особое внимание профилактике коррупции в сфере государственного и муниципального управления и принимаются определенные меры в целях развития эффективного взаимодействия между уровнями государственной и муниципальной власти по этим вопросам. Так, например, в 2019 г. было образовано Красноярское краевое государственное бюджетное учреждение дополнительного профессионального образования "Институт государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края", которое в том числе разрабатывает и реализует практико-ориентированные курсы по организации деятельности в области противодействия коррупции на уровне местного самоуправления <12>, выступая в роли актора региональной антикоррупционной политики. Такой формат "центра компетенций" уникален для Сибирского региона - учреждение ведет свою историю с 2003 г. и предоставляет консультационно-методические, образовательные и информационные услуги органам муниципальной власти с момента принятия базового закона в сфере организации местного самоуправления <13>. За более чем 15-летний период учреждение претерпело ряд трансформаций и на сегодняшний день не только охватывает консультационно-образовательной деятельностью муниципальные образования Красноярского края, но и транслирует положительный опыт в этой сфере в другие субъекты РФ через серию совместных проектов <14>.
--------------------------------
<12> Валюшицкая И.В., Елисеенко И.В. Повышение квалификации представителей органов местного самоуправления: методы и технологии. Опыт Красноярского края // Муниципальная власть. 2016. N 4. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/584e15b0bc76b.pdf (дата обращения: 05.11.2020).
<13> Менщиков А.А. Дистанционное повышение квалификации муниципальных служащих в Красноярском крае // Практика муниципального управления. 2013. N 10. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/587c7fb40c6ae.docx (дата обращения: 05.11.2020).
<14> Ялтонская Н.С., Елисеенко И.В. Институт практиков или комплексное развитие местного самоуправления в Красноярском крае // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. N 2. С. 46 - 47.

Анализируя проблемные вопросы и их роль в организации антикоррупционных механизмов в муниципальном образовании в контексте общности существующих подходов, стоит отметить, что наибольшие затруднения на уровне местного самоуправления вызывают такие направления, как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов и антикоррупционная пропаганда.
Так, организация антикоррупционного мониторинга как процесса и определение приоритетности его направления на местном уровне в целом не систематизированы. При проведении антикоррупционного мониторинга не используются многие формы, которые могут показать реальную картину коррупционных рисков и заложить основу эффективного планирования организационной деятельности по противодействию коррупции в муниципальном образовании. По результатам проведения антикоррупционного мониторинга, как правило, отсутствуют ссылки на источники полученной для анализа информации, выводы и предложения, что предполагает отсутствие какой-либо ценности составленного итогового документа. При проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов на местном уровне практически не задействован институт независимой антикоррупционной экспертизы, что позволяет говорить как о низкой активности населения муниципального образования, не интересующегося процессом реализации полномочий органами муниципальной власти, так и о низком уровне информационной политики муниципальной власти, не доводящей до сведения населения муниципального образования информации о возможности реализации такого права. При планировании мероприятий антикоррупционной пропаганды на местном уровне фактически не рассматриваются характерные формы коррупции - фаворитизм, непотизм, протекционизм и т.д. Более того, подобные коррупционные процессы местным сообществом воспринимаются в качестве общественных норм, и в большинстве случаев причина обнародования таких фактов - личная заинтересованность отдельных лиц, преследующих вполне определенные цели (например, освобождение интересной должности, личные неприязненные отношения, получение личной выгоды, месть и т.д.).
Также к общим проблемным вопросам можно отнести структуру и содержание соответствующих антикоррупционных разделов официальных сайтов органов местного самоуправления - наполнение сайтов осуществляется без учета возможностей современных технологий и ориентации на удобство использования размещаемой информации для населения муниципального образования.
Таким образом, противодействие коррупции в современной России определяется нормами международного права, федеральным, региональным и муниципальным законодательством. Вместе с тем, не исключая актуальность общегосударственных превентивных мер образовательного <15>, просветительского <16> и иного характера, что более подробно было рассмотрено нами ранее <17>, стоит отметить, что на уровне местного самоуправления существуют свои типовые проблемы. Решение таких проблемных вопросов в первую очередь видится в создании (актуализации) правовой базы по проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании, анализе публикаций антикоррупционной направленности в средствах массовой информации, статистических данных правоохранительных органов, результатов антикоррупционной экспертизы, освещении информации о порядке проведения независимой антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов, установлении более высоких требований к кандидатам при отборе на вакантную должность муниципальной службы, предполагающую коррупционные риски, и т.д.
--------------------------------
<15> Шорохов В.Е. Антикоррупционное образование государственных и муниципальных служащих // Филологические науки. Вопросы теории и практики. 2016. N 12(66). С. 207 - 209.
<16> Шорохов В.Е. Мировые практики формирования системы антикоррупционного образования и подготовки в контексте развития гражданского общества // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. N 3. С. 11 - 14.
<17> Шорохов В.Е. Перспективы антикоррупционной политики в современной России // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. 2019. Т. 9. N 1(37). С. 66 - 70.

Безусловно, здесь важны комплексный подход и использование всего возможного перечня превентивных антикоррупционных мер, в том числе возможностей образовательной системы, и положительный региональный опыт реализации антикоррупционных программ подготовки представителей органов местного самоуправления.

Литература

1. Бурда М.А. Антикоррупционная политика современной России: особенности формирования новых подходов государственного управления / М.А. Бурда, М.М. Иванова // Politbook. 2019. N 2. С. 83 - 96.
2. Валюшицкая И.В. Повышение квалификации представителей органов местного самоуправления: методы и технологии. Опыт Красноярского края / И.В. Валюшицкая, И.В. Елисеенко // Муниципальная власть. 2016. N 4. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/584e15b0bc76b.pdf (дата обращения: 05.11.2020).
3. Идрисов Э.З. Средства массовой информации в системе антикоррупционной политики современной России: Диссертация кандидата политических наук / Э.З. Идрисов. Пятигорск, 2014. 201 с.
4. Изотов М.Ю. Коррупция в современной России: социокультурные основания и формы проявления: Автореферат диссертации кандидата философских наук / М.Ю. Изотов. Иваново, 2012. 22 с.
5. Мартынова А.А. Анализ практик антикоррупционного законодательства в системе местного самоуправления / А.А. Мартынова // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. N 4. С. 21 - 25.
6. Менщиков А.А. Дистанционное повышение квалификации муниципальных служащих в Красноярском крае / А.А. Менщиков // Практика муниципального управления. 2013. N 10. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/587c7fb40c6ae.docx (дата обращения: 05.11.2020).
7. Шорохов В.Е. Антикоррупционное образование государственных и муниципальных служащих / В.Е. Шорохов // Филологические науки. Вопросы теории и практики. 2016. N 12(66). С. 207 - 209.
8. Шорохов В.Е. Мировые практики формирования системы антикоррупционного образования и подготовки в контексте развития гражданского общества / В.Е. Шорохов // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. N 3. С. 11 - 14.
9. Шорохов В.Е. Перспективы антикоррупционной политики в современной России / В.Е. Шорохов // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. 2019. Т. 9. N 1(37). С. 66 - 70.
10. Шорохов В.Е. Правовые основы государственной антикоррупционной политики в России / В.Е. Шорохов // Российская юстиция. 2019. N 11. С. 49 - 51.
11. Ялтонская Н.С. Институт практиков или комплексное развитие местного самоуправления в Красноярском крае / Н.С. Ялтонская, И.В. Елисеенко // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. N 2. С. 46 - 47.

References

1. Burda M.A. Antikorruptsionnaya politika sovremennoy Rossii: osobennosti formirovaniya novy'kh podkhodov gosudarstvennogo upravleniya [The Anti-Corruption Policy of the Modern Russia: Peculiarities of the Establishment of New Approaches to Public Administration] / M.A. Burda, M.M. Ivanova // Politbook - Political Book. 2019. N 2. S. 83 - 96.
2. Valyushitskaya I.V. Povy'shenie kvalifikatsii predstaviteley organov mestnogo samoupravleniya: metody' i tekhnologii. Opy't Krasnoyarskogo kraya [Professional Development of Representatives of Local Self-Government Authorities: Methods and Technologies. The Experience of the Krasnoyarsk Territory] / I.V. Valyushitskaya, I.V. Eliseenko // Munitsipalnaya vlast - Municipal Government. 2016. N 4. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/584e15b0bc76b.pdf (data obrascheniya: 05.11.2020 - date of access: November 5, 2020).
3. Idrisov E.Z. Sredstva massovoy informatsii v sisteme antikorruptsionnoy politiki sovremennoy Rossii: Dissertatsiya kandidata politicheskikh nauk [Mass Media in the System of the Anti-Corruption Policy of the Modern Russia: Thesis of PhD in Politics] / E.Z. Idrisov. Pyatigorsk - Pyatigorsk, 2014. 201 s.
4. Izotov M.Yu. Korruptsiya v sovremennoy Rossii: sotsiokulturny'e osnovaniya i formy' proyavleniya: Avtoreferat dissertatsii kandidata filosofskikh nauk [Corruption in the Modern Russia: Sociocultural Bases and Manifestation Forms: Author'S abstract of thesis of PhD in Philosophy] / M.Yu. Izotov. Ivanovo - Ivanovo, 2012. 22 s.
5. Martynova A.A. Analiz praktik antikorruptsionnogo zakonodatelstva v sisteme mestnogo samoupravleniya [An Analysis of Practices of Anti-Corruption Laws in the Local Self-Government System] / A.A. Martynova // Munitsipalnaya sluzhba: pravovy'e voprosy' - Municipal Service: Legal Issues. 2019. N 4. S. 21 - 25.
6. Menschikov A.A. Distantsionnoe povy'shenie kvalifikatsii munitsipalny'kh sluzhaschikh v Krasnoyarskom krae [Remote Professional Development of Municipal Officials in the Krasnoyarsk Territory] / A.A. Menschikov // Praktika munitsipalnogo upravleniya - Practice of Municipal Administration. 2013. N 10. URL: http://krasimr.ru/userfiles/lib/21/587c7fb40c6ae.docx (data obrascheniya: 05.11.2020 - date of access: November 5, 2020).
7. Shorokhov V.E. Antikorruptsionnoe obrazovanie gosudarstvenny'kh i munitsipalny'kh sluzhaschikh [Anti-Corruption Education of State and Municipal Officials] / V.E. Shorokhov // Filologicheskie nauki. Voprosy' teorii i praktiki - Philological Sciences. Issues of the Theory and Practice. 2016. N 12(66). S. 207 - 209.
8. Shorokhov V.E. Mirovy'e praktiki formirovaniya sistemy' antikorruptsionnogo obrazovaniya i podgotovki v kontekste razvitiya grazhdanskogo obschestva [The World Practices of the Establishment of a System of Anti-Corruption Education and Training Within the Framework of the Civil Society Development] / V.E. Shorokhov // Grazhdanskoe obschestvo v Rossii i za rubezhom - Civil Society in Russia and Abroad. 2019. N 3. S. 11 - 14.
9. Shorokhov V.E. Perspektivy' antikorruptsionnoy politiki v sovremennoy Rossii [Prospects of the Anti-Corruption Policy in the Modern Russia] / V.E. Shorokhov // Gumanitarny'e nauki. Vestnik Finansovogo universiteta - The Humanities. Bulletin of the Financial University. 2019. Vol. 9. N 1(37). S. 66 - 70.
10. Shorokhov V.E. Pravovy'e osnovy' gosudarstvennoy antikorruptsionnoy politiki v Rossii [Legal Bases of the State Anti-Corruption Policy in Russia] / V.E. Shorokhov // Rossiyskaya yustitsiya - Russian Justice. 2019. N 11. S. 49 - 51.
11. Yaltonskaya N.S. Institut praktikov ili kompleksnoe razvitie mestnogo samoupravleniya v Krasnoyarskom krae [The Institution of Practical Workers or the Complex Development of Local Self-Government in the Krasnoyarsk Territory] / N.S. Yaltonskaya, I.V. Eliseenko // Munitsipalnoe imuschestvo: ekonomika, pravo, upravlenie - Municipal Property: Economics, Law, Management. 2017. N 2. S. 46 - 47.

Подписано в печать
11.01.2021