"Законность", 2021, N 3

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

А.Д. ИЛЬЯКОВ

Ильяков Александр Дмитриевич, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Научно-исследовательского института Университета прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

На основании исследования результатов прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в статье обозначены проблемные вопросы этой деятельности в части применения мер прокурорского реагирования и даны предложения по ее совершенствованию.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, прокурорский надзор, меры прокурорского реагирования.

Improvement of Prosecutorial Supervision Over Implementation of Laws on Combating Corruption

A.D. Ilyakov

Ilyakov Alexander Dmitriyevich, PhD (Law), Lead Research Officer, Division of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening of Legality in the Sphere of Civil and Municipal Service, Combating Corruption, Research Institute, University of the Public Prosecution Service of the Russian Federation.

Based on the study of the results of Prosecutor's supervision over the implementation of anti-corruption laws, problematic issues of this activity in terms of the use of prosecutorial response measuresare identified and suggestions are made for its improvement.

Key words: corruption, anti-corruption, Prosecutor's supervision, measures of Prosecutor's response.

Несмотря на достигнутые органами прокуратуры Российской Федерации успехи в сфере надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, совершенствование этой деятельности позволит повысить ее эффективность.

В первую очередь это касается мер прокурорского реагирования, применяемых прокурорами при выявлении нарушений закона в этой сфере, включая внесение представлений об устранении нарушений закона, информирование комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и другие <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Синельщикова Е., Ильяков А. Меры прокурорского реагирования на нарушения законов о противодействии коррупции // Законность. 2019. N 8.

Вместе с тем, как показывает исследование практики, зачастую выбор мер прокурорского реагирования не соответствует характеру и степени общественной опасности выявленного правонарушения и нередко связан со стремлением к искусственному увеличению статистических показателей работы. Формальные меры прокурорского реагирования не оказали никакого влияния на состояние законности в этой сфере.
Так, при внесении представлений об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции нарушения федерального законодательства неверно относятся к числу коррупционных при заведомом отсутствии коррупционной составляющей, а также вследствие ошибочного применения нормы закона при квалификации коррупционного правонарушения.
Например, это внесенные представления об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции в связи с несоблюдением муниципальными заказчиками требований к годовому объему закупок у субъектов малого предпринимательства (при этом каких-либо нарушений законодательства о противодействии коррупции в ходе прокурорской проверки не выявлено).
В малозначительных случаях допускается безосновательное включение в акты прокурорского реагирования требований об увольнении в связи с утратой доверия.
Так, без конкретных данных, указывающих на нарушение главой сельского поселения установленных антикоррупционным законодательством требований, из-за отсутствия у служащей высшего профессионального образования и в связи с этим несоответствия ее квалификационным требованиям к должности в администрацию сельского поселения внесено представление с требованием уволить ее в связи с утратой доверия за нарушение антикоррупционного законодательства. В похожем случае по результатам рассмотрения представления об устранении нарушений закона в связи с утратой доверия уволена глава администрации района, не отразившая в разделе справки сведения о наличии в пользовании гаража, которая впоследствии в судебном порядке восстановлена в занимаемой должности.
Есть случаи отнесения умышленных преступных действий должностных лиц к нарушениям ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (неуведомление в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения) либо ст. 11 этого Закона (неурегулирование конфликта интересов).
Например, требования об увольнении в связи с утратой доверия были включены в представление в отношении заместителя министра правительства региона в связи с вымогательством им взятки за сокрытие нарушений при производстве строительной компанией ремонта автомобильных дорог на территории области и будущее покровительство организации. Вместе с тем инициативные действия должностного лица, направленные на совершение преступных деяний, не могут быть квалифицированы как совершенные в условиях конфликта интересов. Отстранение от должности и последующее увольнение при наличии достаточных оснований в таких случаях должно осуществляться путем применения иных норм законодательства, в том числе уголовно-процессуального.
При проведении прокурорами проверок соблюдения антикоррупционных требований нередко остаются без внимания соблюдение процедуры трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих, порядка совершения сделок, предусмотренного Федеральными законами от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", выявление коррупционных злоупотреблений. Направление информации в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов подменяется представлениями об устранении нарушений закона, допускается дублирование актов реагирования.
Так, по выявленному факту представления сотрудником органа внутренних дел недостоверных сведений об имуществе (не указал в справке приобретенный в отчетный период дорогостоящий автомобиль), что предполагает увольнение, вместо внесения представления направлена информация в соответствующую комиссию районного отделения МВД России.
В другом случае меры реагирования были продублированы. По выявленному факту неурегулирования конфликта интересов заместителем министра по строительству, транспорту и дорожному хозяйству региона кроме внесения представления главе субъекта Федерации направлена информация в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих министерства.
Как следствие названных недостатков, в статистическом отчете "Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результаты расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности" по форме К отражаются сведения о выявленных и устраненных нарушениях, не имеющих отношения к законодательству о противодействии коррупции. Наиболее часто это происходит в сфере бюджетного и жилищного законодательства, законодательства о закупках. Нередко внесенные акты прокурорского реагирования основаны на предположениях о возможных фактах коррупции. В некоторых случаях единственным критерием отнесения акта реагирования к сфере противодействия коррупции является наличие в нормативном правовом акте коррупциогенного фактора, который сам по себе не является нарушением закона, а только создает условия для проявления коррупции.
В отдельных случаях прокуроры объявляют предостережения должностным лицам без достоверных сведений о готовящихся деяниях, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
В обоснование некоторых актов реагирования указываются ст. 3, 6 и 7 Федерального закона "О противодействии коррупции", не содержащие обязательные для исполнения должностными лицами предписания, а определяющие основные принципы противодействия коррупции и направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Например, необоснованно отнесено к актам реагирования в сфере противодействия коррупции представление, внесенное в связи с передачей компьютерной и копировально-множительной техники в безвозмездное пользование местному совету ветеранов без заключения соответствующего договора. Кроме ссылки на названные нормы Закона других сведений о нарушении норм антикоррупционного законодательства оно не содержит.
Также неверно применено положение ст. 11 названного Закона при внесении главам отдельных муниципальных образований аналогичных по содержанию представлений в связи с заключением с гражданами договоров на оказание транспортных услуг. Только на основании того, что в договорах не было обоснования цены услуги и условия об ответственности заказчика и исполнителя, сделан вывод о нарушении антикоррупционного законодательства, выразившемся в непринятии мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Следует учитывать, что заключение договора с нарушением законодательства о закупках само по себе не образует конфликта интересов до тех пор, пока личные отношения не влияют на реализацию должностными лицами полномочий, связанных с незаконным извлечением (возможностью извлечения) материальной или иной выгоды. Такие обстоятельства, когда возникает вероятность возникновения конфликта интересов, о котором необходимо уведомить в установленном порядке, в указанных случаях не выявлены.
В некоторых случаях ошибочно отнесены к числу коррупционных нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, не связанные с несоблюдением служащими антикоррупционных норм. Например, к числу актов реагирования в сфере противодействия коррупции неверно отнесены протесты, принесенные на положения о порядке формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрациях сельских поселений. В другом случае отнесены к актам реагирования в сфере противодействия коррупции исковые заявления о признании запрещенной распространяемой посредством сети Интернет информации с предложением по оказанию услуг по ускоренному изготовлению паспорта гражданина Российской Федерации, заграничного паспорта и по получению гражданства Российской Федерации.
Также ошибочно учитываются в качестве актов реагирования в сфере противодействия коррупции административные исковые заявления о признании незаконным бездействия администраций сельских поселений, выразившегося в непринятии мер по размещению перечня предоставляемых услуг в сети Интернет на едином портале государственных и муниципальных услуг.
Подобные недостатки способствуют созданию видимости результатов работы по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции и препятствуют выявлению и пресечению реальных нарушений закона.
Некоторые недостатки этого направления прокурорской деятельности, также влияющие на ее эффективность, связаны с процессом организации органами прокуратуры проверочных мероприятий по выявлению нарушений законов. Например, допускается направление запросов в отношении всех без исключения служащих (работников) проверяемого органа (организации), представляющих сведения о доходах. Так, в управление ФСИН России по субъекту Федерации направлен запрос о предоставлении информации в отношении всех должностных лиц из всех учреждений уголовно-исполнительной системы, представивших сведения о доходах за год. К запросу прилагалась таблица с поручением о ее заполнении и об указании фамилии, имени и отчества служащего и членов его семьи, сведений о дате и месте рождения, постоянной (временной) регистрации и фактическом месте проживания, паспортных данных, занимаемой должности и дате назначения на нее. Запрос охватывал более 1 тыс. лиц, а срок его исполнения, определенный прокурором, составил 7 рабочих дней.
Подобная практика ведет к подмене прокурорами полномочий подразделений государственных органов по профилактике коррупционных правонарушений, дезорганизации работы поднадзорных органов, понижает значимость прокурорского надзора.
Неверное толкование норм действующего законодательства также может приводить к принятию необоснованных мер реагирования. Например, не основана на законе позиция о нарушении поднадзорными лицами установленного законом запрета владеть или пользоваться (в том числе косвенно) иностранными финансовыми инструментами в случае заключения договоров страхования жизни с выплатой дополнительного инвестиционного дохода, который страховая компания планирует извлечь от вложения полученных денежных средств в активы иностранных компаний, в том числе акции, облигации, паевые инвестиционные фонды, доверительное управление, депозиты, производные и другие инструменты.
В отдельных случаях возникают трудности при определении компетенции территориальных прокуратур по осуществлении надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере. Так, Приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" природоохранным прокурорам (на правах прокуроров субъектов Федерации) поручено осуществлять надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в природоохранных территориальных органах и подразделениях федеральных органов исполнительной власти (за исключением центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти), природоохранных органах исполнительной власти субъектов Федерации, подведомственных им учреждениях и организациях.
Положением об управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, утвержденным Генеральным прокурором РФ 17 декабря 2018 г. (как и ранее действовавшими положениями об управлении), полномочиями по проведению проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти РФ окружного и межрегионального уровней наделено управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.
Вместе с тем в различных регионах природоохранные прокуроры стали расширительно толковать термин "природоохранные территориальные органы и подразделения федеральных органов исполнительной власти".
Например, территориальные прокуроры направляли запросы о предоставлении информации об осуществлении контроля за расходами федеральных государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей в департаменты федеральных органов, поднадзорных управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.
Кроме того, согласно распоряжению Генерального прокурора РФ от 13 июня 2018 г. N 360/7р "О территориальном разграничении компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и природоохранных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации)" полномочия природоохранных прокуратур распространяются лишь на некоторые субъекты Федерации и не охватывают полный перечень природоохранных органов на территории Российской Федерации.
Например, расположенные в Северо-Кавказском и Уральском федеральных округах природоохранные окружные и межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации не подпадают под надзор природоохранных прокуроров ввиду отсутствия таковых в округе. На территории Сибирского федерального округа Байкальская межрегиональная природоохранная прокуратура обеспечивает надзор лишь за межрегиональными природоохранными органами, осуществляющими надзор в границах Байкальской природной территории (три субъекта Федерации), тогда как за иными природоохранными межрегиональными и окружными органами в округе она надзор не осуществляет.
Помимо этого, в некоторых случаях природоохранные прокуроры принимают меры прокурорского реагирования в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, не относящихся к природоохранным.
Учет этих положений позволит эффективно совершенствовать прокурорский надзор в рассматриваемой сфере и станет фактором дальнейшего укрепления законности в области противодействия коррупции.

Пристатейный библиографический список

Синельщикова Е., Ильяков А. Меры прокурорского реагирования на нарушения законов о противодействии коррупции // Законность. 2019. N 8.

Подписано в печать
19.02.2021